国土调查与用途管制相辅相成，用途管制的基础和依据就是国土调查认定的地类和空间规划用途。土地地类的认定对土地所在的农村、利用土地的农业、耕种和承包经营的农民有直接关联与影响。近段时间，笔者收到很多“关于‘二调’是建设用地，‘三调’是耕地，以‘三调’为基础的年度变更又变更为了建设用地，用地人可以建房吗？”的问题，也有人认为只要在国土调查年度变更中变为了建设用地就可以建设的观点。 一、现象与问题 国家实行土地用途管制制度。土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 1. 农村农用地空间。农用地主要分布在农村，农用地变更建设用地统一由自然资源部门管。农村集体土地设定有承包权、使用权的耕地、园地、林地、草地。农用地内部耕地变更为其他农用地的“非粮化”由农业农村部门管；林地、草地由林业和草原部门管；这种地类都有严格的用途管控制度及措施，都必须经批准而且实行总量平衡。而农用地内部变更相对没有专设部门管理的就只剩园地和坑塘水面(含养殖水面)，而坑塘水面中还有大部分带有灌溉功能的山塘水库由水利部门、乡镇政府或村委会管理，仅单纯的个人养殖水面没有部门管理。从上述情况来看，如果农村都为耕地、林地、草地，这些都是有严格用途管控措施、制度、管理部门的地类，且耕地占补平衡、林地总量平衡都在不断的压缩园地空间，特别是将园地中属油料园地的油茶林也划为林地管理，进一步压缩园地空间，农村利用土地资源调整产业结构和发展产业的空间逐步缩小。 2. 农村建设用地空间。在农村集体建设用地主要是指村办企业、农村公共设施和公益事业、农村宅基地等建设用地。而存在问题一般是这四类现象。第一类是有老房子在2017年“三调”前就拆了，“三调”不是建设用地。第二类是2017年“三调”前批了还没有建。第三类是老房子还在，但“一调”“二调”房前屋后宅基地自留地自留山都是建设用地，但“三调”只有晒坪、正屋、小三间、牲圈等有房屋部分才是建设用地。第四类2017年“三调”前已拆除房子的村办企业或公共设施、公益事业。 第一类：“一调”和“二调”是建设用地，“三调”是耕地或其他农用地的这种现象在农村较为普遍。因为70、80年代所修建的房子，在2007年后异址重建或者老房子倒塌，在“二调”时仍是宅基地。“三调”于2017年启动，所采用底图的影像是2017年7月1日至2018年8月31日优于1米分辨率遥感影像。“三调”地类以室内影像判定为基础，对室内判定有疑虑的再下发至市县进行实地核实。也就是说，老宅基地上的房子在2017年7月前已拆除或倒塌了并长了杂草，“三调”时影像上因没有房屋就可能调为了农用地。 第二类：2017年“三调”启动前办了农村村民建房手续，因多种原因没有按时建设，按照调查规程以实际现状认定地类。 第三类：村庄即农村居民点，指乡村所属的商业服务业、住宅、工业、学校等用地。包括农村居民点范围内的其他各类用地。“二调”调查规程村庄建设用地不打开，即村庄范围内统一调成建设用地，村庄内部自留地、自留山等也就调为了建设用地。而“三调”调查规程村内部打开按实际调查地类（详见《（第一期）地类认定之土地调查篇》）。“三调”最小上图图斑面积：建设用地和设施农用地实地面积 200㎡，农用地(不含 设施农用地)实地面积400㎡，其他地类实地 面积600㎡，荒漠地区可适当减低精度，但不应低于1500㎡。村庄内部：一是超过上图面积的耕地、种植园用地、林地等土地按土地利用现状图斑调绘；二是房前屋后不够上图面积的空地、晒场、树木及宅基地之间的通道等可归并到相邻的宅基地图斑。三是符合上图面积的水塘宜按照使用特征，以生活用水为主的水塘可归并到相邻的建设用地图斑,以农业生产用水为主的水塘应调绘坑塘水面。四是穿越村庄的公路 、河流、铁路等，不宜作为村庄内部的图斑进行调绘。这种村庄内部调查的模式挤压了村庄建设用地空间，在本轮国土空间规划村庄建设用地规模以规划基期年现状村庄建设用地不增加的背景下，压缩了农村建设用地空间和增减挂钩实施的空间，实际减少了农村集体资产的价值和收入。譬如广东1亩拆旧复垦指标价格是50万元。 第四类，在江浙地区、福建、广东珠三角等地七八十年代迅速发展的乡镇企业和村办企业基础上做大做强，像美的、安踏、格兰仕、雅戈尔、福耀玻璃等知名企业前身都是乡镇企业。而内地大批乡镇和村办企业，在改制中破产关停。而转型利用最具代表性就是粘土砖厂大部门都转为环保砖厂、驾校、加工场等场地。这些乡镇或村办企业，在选址时都充分考虑了水、电、地形、交通等基础条件，临集镇周边或主要道路旁，交通便利、场地平整、水电方便。这些地块无论是用于工业还是商业，都有较高的价值和潜力。而这些残存的企业旧址，在“一调”“二调”时大部分还保留了建设用地，因建构物的倒塌、集体和个人的利用，变成了农用地。 对于例举的4种情形，按调查规程都调查为农用地，但对于以调查地类为基础的用途管制，对上述4种情形如何管理和处理。这些在农村具有共性和普遍的问题，受广泛关注。2023年12月28日，自然资源部办公厅印发的《关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号）明确：凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，无论是调查时点后新发生变化的，还是“三调”或历年国土调查错漏的，均应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。对有合法来源的建设用地，在三调时依据“所见即所得”被调查为耕地的，不属于调查错误，是调查规则问题。为此，《自然资源管理工作中涉及地类有关问题解答》明确：对有合法权源(包括村庄范围内原批准的)的宅基地后续建房时可直接作为建设用地使用，无需办理建设用地报批手续。对“批而未用”土地，调查时按实地现状认定地类，但在管理工作中按建设用地管理。 按照上述管理规则，有合法权源的、批而未用的虽“三调”数据库中地类调为了农用地，但都不影响使用和建设。但是还是有两个方面的情况。一是历史存量建设用地又难以有合法权源的证明资料；二是如果“三调”地类调为了耕地或林地，而耕地又划为了永久基本农田，或林地划为了公益林或生态红线，则又衍生出新的问题。针对“一调”和“二调”都是建设用地，“三调”是耕地或其他农用地的问题，如无法提供合法权源资料，则无法按建设用地认定和使用建设。假设2017年“三调”时仅是房子拆除或倒塌了在国土调查时调为了耕地，在以2019年12月31日为统一时点的“三调”成果中为耕地，后按照纠错原则，在以“三调”成果为基础2020年之后的年度变更调查中纠错后变更为了建设用地，按照用途管制地类追溯的判定规则，追溯地类仍为耕地。从上述情况来看，追溯规则没有考虑纠错。第一种情形如果是按照一户一宅的要求，异址新建后原宅基地复垦，原宅基地“三调”调为耕地，但农户原集体建设用地使用权证又没有收回，是否可以举证呢？总之，即使“一调”“二调”“三调”调查地类都为建设用地，但并不说明个人具有建设用地使用权，在举证时均要提供具有土地使用权的相关资料。 二、几点建议 集体土地与国有土地一样，地类与规划用途决定了土地价值。集体土地都是集体经济组织的资产，但集体建设用地资产与农用地资产其价值差别较大。 1. 在国土调查中留足园地空间。在经济高速发展的30年，农村产业和经济发展也是依靠利用土地资源而发展的种植业、养殖业、加工业，这些年主要是对土地用途在农用地与建设用地之间的管制。在鼓励农村产业结构调整的前提下，放松农用地内部之间用途转变，譬如耕地转园林地、耕地园林地转养殖水面等。在农村，能自流灌溉有水源的土地一般都具有地势相对平坦、水利设施完整、道路通达度高特征，对发展以水为依托的水产品养殖、以交通便捷为依托的种植业、乡村旅游、农业观光休闲产业、景观林木绿植、畜禽养殖类等具有较强优势。当前，在强化土地用途管制的前提下，除园地外，耕地、林地、草地都有极为严格的管控措施，对农业产业发展限制较大。而哪些是耕地、林地、建设用地等，都是以国土调查数据库中认定的地类为依据，所以，地类认定就决定了管控的方式、管控的部门，这些都给农村产业的发展设置了很多限制因素。在国土调查中，不能是耕地数量不够就用园地凑；林地数量不够，也用园地凑。如果都划为耕地、林地，农村就没有多少产业结构调整和发展的空间。未来耕地占补平衡、林地总量平衡将进一步压缩园地空间，而这部分空间，也是正是农业产业化可调整的空间。 2. 留足农村建设用地空间。当前，很多省份采取点状供地的模式保障农村产业发展用地，也有很多省份在大力推进增减挂钩实施，也有很多省份大力推进全域土地综合整治，也有很多省份在推进集体经营性建设用地入市，这些都是乡村振兴过程中以农村建设用地所做的文章。这些农村建设用地，是农村集体资产的宝贵财富，可以撬动指标收入、撬动项目落地、撬动入市增强集体收入。如果对这些历史存量仅有的建设用地资源都因调查而调没了，乡村振兴和百千万工程就没有抓手和着力点，这是自然资源调查监测和空间规划口的同志们应该思考的问题。