近期，多位家住广州黄埔区云埔街道合生中央城的居民向南都记者反映称，在黄埔区火村二期（枝山-小塱片）旧村改造项目实施方案（片区策划）中，一块名为肥猪山庄的地块成为关注焦点。

经查片区多份控制性详细规划，肥猪山庄地块的土地用途为“公园绿地（G1）”，且所在地块实为自然山体。

然而在实施方案中，该地块却被规划成二类居住用地、二类居住兼容商业用地。

此方案一出便引发周边居民强烈质疑，认为此举改变了用地规划，未落实省市绿化条例。

公开资料显示，云埔街火村社区紧邻黄埔政文中心，位于广州科学城、广深科技创新走廊的核心位置。火村旧改项目是广州市黄埔区三旧改造试点项目之一，总体量270万平方米，规划2.5万户。其中，合生中央城为火村旧改一期项目。

居民反映的情况是否属实？“公园绿地”可以被调整为居住用地吗？是否涉及土地使用性质的变更？此次旧村改造方案能否有更优解？

对此，南都记者进行了实地调查，并联系有关部门答疑。

01/ 争议

“公园绿地”变居住用地

居民质疑合法性

8月26日，广州市黄埔区云埔街道办事处发布黄埔区火村二期（枝山-小塱片）旧村改造项目实施方案（片区策划）的公示（以下简称“实施方案”），公示期至9月24日。

根据实施方案，项目建新范围48.76公顷，分为小塱、肥猪山庄、赵溪、勒竹四个片区。

黄埔区火村二期（枝山-小塱片）旧村改造项目实施方案（片区策划）截图。

据规划圈地和地图对比，肥猪山庄地块位于云埔街道火村旧改一期（即合生中央城）东侧、纳金科技园南侧，实为自然山体，当地称之为“荔枝山”，在地图软件上，该地块显示为“荔枝公园”。

早在2020年，火村旧改二期项目就启动签约，包含小塱、赵溪、小坑、勒竹、枝山、新一、新二7个火村社区下辖的经济社（自然村）。彼时，肥猪山庄地块并未纳入其中。据当地居民介绍，“肥猪山庄”的前身是一家成立于2013年的“萝岗区肥猪餐厅”，位于瑞和路36号，目前处于注销状态。

此次实施方案一出，便引发周边居民强烈反对。

有居民认为，肥猪山庄地块拥有众多大树资源，若改为住宅用地，恐破坏当地自然生态环境。其中，最大的争议点之一在于地块用地规划的合法性。

根据2018年9月公布实施的《广州市萝岗控制性详细规划 （局部）修编》，肥猪山庄地块所在地的用地性质为公园绿地（G1）。此外，在《广州开发区东区和永和东片区用地提升控制性详细规划修改》等其他相关控制性详细规划中，均显示该地块用地性质为公园绿地（G1）。

广州市萝岗控制性详细规划 （局部）图，红框标注部分即肥猪山庄地块。

广州开发区东区和永和东片区用地提升控制性详细规划图，红框标注部分即肥猪山庄地块。

图例显示，G1为公园绿地。

所谓控制性详细规划，指以经批准的城市总体规划和分区规划为依据，对建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以及空间环境等控制要求作出的规划。

《广东省城市控制性详细规划管理条例》提出，土地使用性质、使用强度以及其他规划条件，应当以控制性详细规划为依据，并作为土地使用权出让合同的组成部分。

但在实施方案中，肥猪山庄地块的用地性质被定为二类居住用地、二类居住兼容商业用地。

有当地居民向南都记者表示，火村片区经历旧改后，周边聚集了多个住宅小区、产业园区，居住人口与产业人口密集，供居民休闲娱乐的城市绿化空间稀缺。

居民认为，控制性详细规划为公园绿地的地块，不应再在城市更新中被改造为居住用地，此举合法性存疑。

此外，根据《广州市绿化条例》，任何单位和个人不得随意变更绿化相关规划，不得擅自改变绿化用地面积、性质和用途或者破坏其地形、地貌、水体和植被。

有下列情形之一的，方可改变绿化用地性质：因国家重大建设工程、行政区划调整、省级以上人民政府制定的国土空间规划发生变更的；因本市公益性基础设施建设需要变更永久保护绿地之外的其他绿化用地性质的。

居民表示，肥猪山庄地块的情况均不属上述情形。

02 / 实探

荔枝山“推窗见绿”

旧改方案内称无连片成林

9月12日，南都记者沿黄埔区瑞和路来到地图上标识的“荔枝公园”（荔枝山），即上述方案中肥猪山庄地块所在地，途经纳金科技产业园区，便能看到荔枝山山体，树木郁郁葱葱，部分区域被围墙圈住。

往东明三路、上岭东街方向走去，一路上高楼林立，片区内散落分布着火村旧改一期、火村旧改二期、宏岗旧改等旧改项目，现场挖掘机、推土机持续作业。

图片左侧为荔枝山，右侧为纳金科技产业园，正前方为合生中央城。

“荔枝公园”内树木郁郁葱葱，部分区域被围墙圈住。

位于上岭东路45号的一个大门，是记者发现的唯一能通往“荔枝公园”内部的正门入口。

但当记者想要进门时，立即被门口支摊的阿姨拦下，她表示里面不是公园，禁止进入。

位于上岭东路45号的大门。

在火村三旧改造项目中，合生中央城东峪花园距离荔枝山最近，仅一墙之隔。从社区部分楼栋的阳台眺望，连片成林的荔枝山尽收眼底。

紧邻自然山体，周边居民得以“推窗见绿”。

然而在上述旧村改造项目实施方案中，肥猪山庄地块的调查结果显示，项目调查范围内无连片成林。

黄埔区火村二期（枝山-小塱片）旧村改造项目实施方案（片区策划）截图。

03/ 回应

南都记者在走访过程中了解到，实施方案公示期内，已有多位家住荔枝山周边的居民通过各种渠道向相关政府部门发起投诉或求助。

诉求主要集中于对地块性质改造的质疑、对实施方案中“范围内无连片成林”的调查结果存疑、对居住用地建设选址自然山体有违相关绿化条例的投诉等等。

近期，省、市林业部门，以及黄埔区人民政府、云埔街道办事处、火村社区经济联合社均对居民的投诉有所回应。

▶ 黄埔区人民政府：

该地块不属公园

系村社自留用地

9月21日，黄埔区人民政府在给居民的答复中写道：

“肥猪山庄”地块为自然山体，应按照林地和农用地的相关法律法规办理。公示材料已通过影像图等资料如实反映自然山体等信息，我区将在后续有关材料中细化完善表述，避免产生歧义。

针对有居民反映的“公示方案把荔枝公园改为住宅用地，违反《广州市城市树木保护规定》”问题，黄埔区人民政府回应道：

2004年政府征收云埔街道火村社区集体土地，该地块为火村社区的经济发展自留用地。目前为旧村改造范围，规划为项目复建区和融资区，处于旧村改造项目实施方案公示期。

目前，政府部门未有任何编制和规划，也未有政府文件规划该地块为公园建设用地或公共绿化用地，故该地块不属公园。该地块是否调整为住宅用地的问题，需要履行控规调整的有关程序，以该地块后续的控规方案为准。

▶ 云埔街道办：

旧改项目由政府主管部门规划

社区遵循有关规划

云埔街道办也曾在给居民的答复中有相似的回应：涉及地块属火村社区经济联合社经济发展自留用地。目前该地块经政府批准为旧村改造范围，不存在投诉提及的“荔枝公园”。

云埔街道办还表示，二期旧改项目依法由政府主管部门进行规划，社区亦遵循政府主管部门的规划。

公开资料显示，火村旧改项目所在的云埔街道是黄埔区旧改项目最多的街道。2023年，包括火村旧改项目在内，该街道13个改造项目均纳入了当年的广州市城市更新年度更新改造计划。

▶ 广州规自部门：

肥猪山庄地块确为“公园绿地（G1）”

控规与旧城改造方案的编制主体不一

肥猪山庄地块如今的用地属性是什么？“公园绿地”可以被调整为居住用地吗？南都记者就这些疑问向广州市规划和自然资源局及黄埔区分局求证。广州市规自局转派黄埔区分局回应称，编制旧村改造实施方案的主体是住建部门与城市更新主管部门，涉及城市更新项目的公示也不需经规自部门同意。因此，旧改实施方案与控制性详细规划涉及两个不同维度，两者并不矛盾。

广州市规自局黄埔区分局相关部门负责人表示，肥猪山庄地块在现行控制性详细规划中仍为“公园绿地（G1）”。相关部门在制定旧改方案时可以参考控制性详细规划的有关内容，至于此次旧改方案是否符合城市更新相关政策，规自部门无法下结论。

南都记者又分别向广州市住房和城乡建设局、广州开发区城市更新局、广州市黄埔区人民政府云埔街道办事处寻求答复，云埔街道办表示，涉及土地规划等问题，街道无法直接回答。截至15日上午，其他单位均未回应。

04/

详解肥猪山庄旧改争议

旧村改造方案的编制主体是谁？控制性详细规划（以下简称“控规”）的主要作用是什么？旧改方案是否需要遵循控制性详细规划？

南都记者对话了城市规划领域的相关专家学者，解析广州市“三旧”改造中政府部门的职权划分和方案编制的背后逻辑。

谁是旧改主体？

区人民政府是辖内第一责任主体

华南城市研究会创会会长、暨南大学教授胡刚在接受南都记者采访时表示，城市更新是一项专业性和综合性较强的复杂工作，牵涉部门众多。肥猪山庄旧改事件实际反映了不同政府部门权责之分。

2009年以来，广州探索开展“三旧”改造工作。今年，广州“三旧”改造处于政策调整期，《广州市城中村改造条例》《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》先后颁布实施，进一步明确了旧改工作规范。

根据今年5月实施的《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》，各政府部门在“三旧”改造中的职权都有明确分工，如明确了区人民政府是本辖区内“三旧”改造工作的第一责任主体，负责组织编制项目实施方案；市住房城乡建设行政主管部门负责组织、协调和管理“三旧”改造工作，负责组织编制“三旧”改造项目中长期建设计划；市规划和自然资源部门负责“三旧”改造规划和用地管理工作，负责统筹组织编制“三旧”改造单元详细规划。

胡刚表示，长期以来，在广州的城市更新工作中，规划和建设的部门职权是分开的。2015年，广州市城市更新局挂牌成立，把微改造部分的建设和规划权限合在一起，以提高效率。但也仅限于小地块的微更新，而不适用于肥猪山庄地块这样大规模的改建工作。2019年，广州市城市更新局被撤并，原广州市城市更新局并入广州市规划和自然资源局，“此后，广州规划和建设的权限依然是分开的”。

旧改是否需要遵循控规？

控规是广州“三旧”改造的唯一法定依据

南都记者注意到，在此次争议事件中，居民的质疑大多指向控规中的土地用途与旧改方案中的用地性质出现矛盾。控规的作用是什么？“三旧”改造是否需要遵循控规？

胡刚认为，按照目前国家的规划，城市总体规划下有城市详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，控制性详细规划对建设用地性质，地块的建筑密度、容积率（开发强度）、绿化率等均有规定。任何地块的开发都要符合控规，控规由市、区城市规划主管部门管理。

广东省城乡规划设计研究院总工程师、广东省国土空间规划协会会长马向明表示，广州的旧改机制与深圳等地不同，这些城市的旧改方案通过后可以替代法定图则，无需另外修订控规，但对于广州来说，旧改方案与控规编制并不是同一个部门，控规是“三旧”改造的唯一法定依据。

马向明介绍，广州市的控规由广州市规划和自然资源局负责编制。控规主要管制建设行为，在“三旧”改造中，当发生建设行为时，控规就会发挥作用，“旧改方案可以有若干个，但是最后旧改地块要开发建设，必须经市规自部门办理规划许可手续”。

实际上，《广东省城市控制性详细规划管理条例》也对控规的实施范围有界定。该条例指出，城市中心区、旧城改造区、近期建设区以及储备土地、拟出让的土地等城市建设重要控制区域，应当优先编制控制性详细规划。城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据。

胡刚表示，随着经济社会发展，原来的地块性质可能不符合未来发展的情况，可以进行调规，涉及地块性质的调整需要经规划部门的批准，应先由业主单位提出申请，规划部门批准。而南都记者接触的部分居民群众也表示，如地块性质有所调整，政府部门理应及时、公开、透明地披露相关申请和批准过程。

旧改方案是否会被调整？

各部门以整体利益出发，达成旧改共识

除规划的争议外，居民的另一争议点在于，肥猪山庄地块拥有众多大树资源，若改为住宅用地，恐破坏当地自然生态环境。衔接广州科学绿化最新要求，《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》中也强调了对“三旧”改造中城市绿化和树木的保护工作，提出最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木。

据南都记者了解，广州市林业和园林局曾在答复居民的投诉中称，目前林业部门没有对该地块出具过可以砍伐的证件，至于能否建设住宅，需要看地块的属性和政府规划。在南都记者报道肥猪山庄旧改争议后，有居民留言表示“望有关部门关注民众诉求，保留绿水青山”。

如今公示期已过，面对居民的种种质疑，旧改实施方案是否会被调整？马向明认为，任何旧改都将涉及各种博弈，不同部门会组织不同论证，形成无数方案，逐渐达成共识。方案有公示阶段，就是为听取社会公众意见，但也并非每个反对的意见都会导致方案不通过。“三旧”改造需要从整体利益考虑，如果改的理由比保留绿地的理由更充分，那么就有可能会对绿地做出改变，在别的地段增设绿地以达到绿地的平衡；反之，绿地就会被保留。

南方都市报（nddaily）、N视频报道

出品：南都广州新闻部

采写/摄影：南都记者 李竹 实习生 萧咏棋