近段时间，正是年度国土变更调查图斑和卫片图斑的现场核实阶段，核实举证结果与耕地保护和粮安考核、卫片执法直接相关。自媒体上也有很多“跑图斑”的视频，评论区也很多负面的评论，主要集中在吐槽除杂伐树复垦耕地、爬山穿林拍照片。一项工作，如果大多是被吐槽，且群众不理解，主管部门是不是应该走到基层去听听声音，看看实情，亲自跑跑现场，群众不理解的声音来自于哪里？前段时间，笔者撰写了《原创 | 剖析对国土调查、永久基本农田和卫片执法质疑与不理解的原因（一）》，很多读者产生共鸣，本期继续分析一些现象，看是否有同感。

一、平湖区的耕地。平湖区耕地绝大部分是围湖造田所形成，围湖造田并不是抬高地势形成耕地，而只是修了一道大堤将水面阻隔，把淹没区迎水面向前移所腾出的河湖空间，其高程与原来河湖底部高程是一样的，像今年溃垸的岳阳团洲垸就是围湖造田而形成的。围湖造田形成的耕地，按水田耕种与按旱地耕种，在国土调查、永久基本农田保护（简称永农）、卫片执法中存在的问题也不尽相同。

洞庭湖区某排向外江排水大电排所处位置为垸内最低处，其电排附近因地势低，大部分已改为养殖水面。

1. 平湖区围湖造田按水田耕种的情形。围湖造田而形成的平湖区耕地，丰水期可以自流灌溉，而枯水期则主要依靠泵站提水灌溉。而排水是无法自流向外江，完全依靠排水泵站抽向堤外的河湖。如果一个灌排水灌区管10万亩，那么灌水的泵站肯定是设在这10万亩地势最高的临河湖位置，而排水的泵站就设在10万亩最低的临河湖位置。所以平湖区的土地，在排水泵站大概500米范围内的耕地大部分都挖成鱼池养鱼。因为在平湖区，灌溉泵站与排水泵站的机电设备都是需要耗电的，而产生的电费在90年代都需要分摊到每亩田地的费用里。二00几年后，排水的泵站由政府负担电费，而灌水泵站还是由村组或承包田地的农民负担电费。这样，排水泵站开机的水位高程也有了要求，也就是说水位达到多少才能开机排水，而达到这个水位时，排水泵站大概方圆300米范围内低湖田都是会被淹没的。在这种自然状况下，只能是田块四周挖沟填堤，自然就形成了水面，有抽水设备的就可以种田，没有抽水设备的就只能养鱼，而承包人在养鱼与种田之间，养鱼更赚钱，抽水种田还要电费或柴油的开支，更难赚到钱。所以承包人如果是养甲鱼或珍珠，那就常期是水面，这样国土调查地类也是水面，也与管理不冲突。但如果有承包人采取种一季稻和养一季鱼轮作的方式，这样在种稻时拍的影像，国土调查地类就为耕地；在养鱼时拍到的影像，国土调查地类就为养殖水面。地类为养殖水面改种水田不影响，而地类为水田，且还划为了永久基本农田，那蓄水后改为养殖水面就不行了。笔者认为，划入永农实行特殊保护的耕地应该是稳定耕地，而确定稳定耕地不仅需要考虑灌排因素，还要结合区域高程综合判定是否为稳定耕地，不能仅仅是按国土调查现状数据库中是耕地，在划定时平面影像上也是按耕地耕种的就划入永农。而上述所说的现象，国土调查地类为耕地，也是符合“所见即所得”的调查规程，在规划层面划入了永久基本农田，且卫片执法又监测到了是水面，而要求复垦为水田，也都是符合现行自然资源调查、规划管理、卫片执法程序和要求的，但总感觉脱离了实际，老百姓难以理解。

某地的围堤湖垸内主要种植蔬菜，每垄旱地长70-100米左右，宽度20米左右，两侧开挖蓄水沟储水用于浇灌，挖沟土方回填抬高每垄旱地地势。该区域国土调查为旱地，地类也未区分沟渠，均划为了永久基本农田。

2. 平湖区围湖造田按旱地耕种情形。某地的围堤湖垸，是国家确定的蓄洪垸，也是单退垸（退居不退生产）。垸内地势平坦、土质肥沃，交通便捷，自上世纪九十年代逐渐演变成蔬菜种植的沃土，目前蔬菜种植面积近5万亩，是湖南省面积最大的专业蔬菜基地，其蔬菜销往全国各地、粤港澳大湾区、东南亚等地。2024年之前国土变更调查为旱地的要求是翻耕起垄和出土长苗。在旱地上种植蔬菜的耕种条件，一是要保证作物不被水浸。起垄的旱地条块较周边要有所抬高，便于沥水作物不被水浸；二是蓄水浇灌。在地势平坦和路网棋盘布局的地形条件下，一垄旱地长度约70-100米左右，宽度约20米左右，公司或合作社集中化种植下，投入高条件好的采取挖深井修泵站预埋水管的喷灌方式；而大多农户自己耕种的是采取挑水浇灌或滴灌。而挑水浇灌也不可能是挖个水池在一处地方挑水，那样来回的距离就很远，耗时耗力且效率低。所以沿每垄旱地长边上开挖一条沟，挖沟的土方用于抬高旱地，同时沟又用来蓄水，既解决了抬地又解决了蓄水的问题。但在国土调查时，既有的蓄水沟也按照旱地调为了耕地，且划为了永久基本农田；还没有挖蓄水沟的也全部调为了旱地并划为了永久基本农田。而对于20米宽的每垄旱地，至少要挖4米宽，1-1.5米深，每垄旱地才能抬高0.2-0.3米，而挖沟后既能蓄水，还能养点鱼。按照《用地用海分类》，南方宽度＜1.0米，北方宽度＜2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）按耕地认定和管理，而超过这个宽度的就不能按耕地认定。而国土调查是耕地，又划为了永农，如果挖1米以上的沟渠就是耕地“非粮化”的问题，所以群众很不理解，正常的改善农业生产条件也变成了“非粮化”的行为，而且还不是短期能够解决的问题。如果要解决该问题，就只能是喷灌或滴灌，而满足这些就必须要打深井、修泵站、埋水管等大投入，这些不是农户自己能够解决的问题。

二、宅基地及生产生活附属设施的土地。宅基地包括哪些一直没有清晰的概念，2019年中央农办和农业农村部出台的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。从上述概念来看，宅基地属于建设用地，都是建有建构筑物的土地。对于宅基地占地面积标准，各省规定不尽相同。湖南省规定：“农村村民每户宅基地面积标准涉及占用耕地的，最高不超过一百三十平方米；使用耕地以外其他土地的，最高不超过一百八十平方米；全部使用村内空闲地和原有宅基地的，最高不超过二百一十平方米”。广东省规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积：平原地区和城市郊区每户不得超过八十平方米，丘陵地区每户不得超过一百二十平方米，山区每户不得超过一百五十平方米”。

但农民对宅基地的概念不仅限于此，还包括晒坪、自留地的小菜园、自留山，而且生产队对晒坪、自留地、自留山也是纳入宅基地分配，不纳入承包地发包。因为在征缴农业税费的年代，纳入发包的土地就要承担税费。而对于土地调查，在“二调”时，村庄不打开，这些土地也调为了建设用地。但“三调”村庄内部要打开，晒坪、小菜园、自留山就按实际地类进行确定。因“三调”底图影像分辨率的问题，有的房前屋后的晒坪也调为了建设用地，小菜园调为了旱土，自留山就调为了林地或园地。这样就涉及到了一些问题，农民房屋拆旧建新位置稍有挪动就可能占用农用地，按湖南政策只要占了耕地就只能批130平方米，譬如挪动位置占了点小菜园；占了其他农用地就只能批180平方米，譬如挪动位置占了点自留山或自留地。并还需要办理农用地转用手续，所以群众很不理解这个问题。

而对于房前屋后的晒坪，也没有明确的政策标准。房前晒坪是每个宅基地都会有的，宅基地包含的面积和审批中，也不包含晒坪。大部分观点晒坪是属于设施农用地，但这种每家每户都有的设施农用地因为普遍存在也没有办理设施农用地备案手续，也没有面积标准，而农村一般是以房屋开间为长度，临道路的以退距为深度（国道退距20米，省道退距15米，县道退距10米，乡道退距5米），而不临道路的一般深度5-10米。而在卫片执法下发的图斑中，一些晒坪也被拍到，如按设施农用地管理采取设施农用地备案即可销号，但某些省份要求房前屋后晒坪占用耕地的要按建设用地管理，这就让基层管理部门和农户不知所措。因为可通过农用地转用使用集体建设用地的情形只包含村民建房、乡村公共设施或公益事业、村办企业，晒坪按什么申报，以什么审批，由谁审批？

三调采用分辨率优于1米卫星影像与农经权发证1：2000的航拍影像清晰度对比。

三、丘陵区和山区的耕地。从三调底图卫星影像的分辨率来看，一些地类是难以通过影像辨别和确定的，虽对疑似图斑采取实地调查取证，但地类认定与实地不符的情况肯定是存在的，误调为耕地的情况也肯定存在的。而一些丘陵山区因占补平衡在山上所开发的耕地也是客观存在的，但最为关键的是本轮国土空间规划农村地区很多省份永久基本农田划定比例达到了耕地的90%，也就是说如果山上国土调查有10亩耕地，就有9亩多要划为永久基本农田，因为“三区三线”中生态红线内耕地、城镇开发边界内的耕地不能划入永农，所以这些地方的永农比例还要分摊到这些区域以外耕地的永农划定比例中，所以山上10亩，可能10亩都划为了永农。但群众很难理解这个事情，因为一旦划为永农，就会涉及到耕地“非粮化”的问题。而这些耕地，既零散不适宜机械化耕种，又难以机械化运输，在当前城镇化劳动力大量转移城市的情况下，留守的老年人没有体力也不愿意再去耕种这些地了。对于基层组织，上级党委政府强调考核与责任，所以会自行或要求群众去恢复耕种，但群众很不理解，山下好田有的都荒在那里不愿种，山上林中坡地上耕地还要把树砍了去种地。

如果没有经济效益来衡量耕地保护，群众认为就是空中楼阁。在农村种地农民的想法一般可归纳为三种。第一种是自己种自家人吃放心一些，这种心态种地就不在乎成本，笔者在农村的亲戚很多都是这样种心态，只种一两亩地水稻自己吃，少杀农药少用化肥，其他流转出去。第二种当种子、农药、肥料、机械、运输等要花出去的钱直接支出成本要高于收益的情况下，就难有种的动力，弃耕或种果种树。第三种在计算投劳和所需花出去的直接成本后与收益持平，收益高于直接花出去成本，能够把投劳的这部分换成工钱情况下，有一部分农民会继续种。因为现在的农村，不是我们小时候80、90年代的农村。一是农村很少有年轻人和中年人，即使有一些年轻人和中年人也不愿搞农业生产，靠种地收入太少；二是农村已很少烧柴火煮饭了，没有人再去砍柴拾柴，山里遍地杂草荆棘，山难进，地易慌。三是农村有一部分群众开始吃买粮了，对比于种粮，做几天杂工就能赚回一年种粮的钱。四是原来田地里种冬季作物油菜和绿肥也难见到了。五是也没有人情愿种两造水稻了，种早稻也是各级政府督促完成粮食播种面积，而且有的地方种子都是村里发的，农民没有指望收成，早稻也是亏本。基于上述现状，耕种条件不好的土地往后再难有农民愿意耕种了。

如果我们还一味只强调耕地数量而不重视耕地的区位，不认真分析基于上述事实，未来持续监测耕种的任务就会变成基层组织的负担。如果我们不基于农村的客观实际，不基于自然规律，不基于生产规律，不基于群众意愿，未来自然资源管理工作会越来越脱离群众。