行政允诺，政府是否应该遵守？
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申9021号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任东梅，女，1955年9月12日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。
委托诉讼代理人：陈汉芹，湖北涛实律师事务所律师。
委托诉讼代理人：罗玉强，湖北涛实律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省襄阳市人民政府，住所地：湖北省襄阳市襄城区檀溪路**。
法定代表人：郄英才，该政府市长。
再审申请人任东梅因诉湖北省襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）行政允诺一案，不服湖北省高级人民法院（2019）鄂行终240号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
任东梅申请再审称，（一）一审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股给予奖励的行政行为为行政奖励，证据不足，认定事实错误，任东梅与襄阳市政府之间构成行政允诺法律关系。
(二）原审法院认定襄阳市政府承诺对减持限售股投资者的行政奖励实为对个人所得税的“先征后返”没有事实和法律依据，认定事实错误。
1.襄阳市政府承诺奖励是对投资者在襄阳市减持限售股的减持行为给予财政奖励，而不是对投资者履行法定纳税义务的行为给予奖励，其性质属于财政支出，由财政部门而非税务部门负责兑付，该奖励并不涉及个人所得税的退税、返税及先征后返。
2.国务院发出的国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，实际叫停了国发〔2014〕62号《关于清理规范税收等优惠政策的通知》的执行，并规定各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。本案中，任东梅申报的奖励资金已经政府全额批准，并已支付了4932037.10元（尚欠12210651.66元），据此应视为襄阳市政府与任东梅就财政奖励的金额、支付期限事宜达成了协议，襄阳市政府应按照上述文件规定继续履行支付义务。
3.襄阳市政府有权对任东梅承诺财政奖励。
（三）任东梅依法缴纳了个人所得税，完成了其法定的纳税义务。襄阳市政府承诺对减持限售股的投资者给予的奖励不涉及对个人税得税的退税、返税、先征后返、变相的减税，襄阳市政府承诺的奖励没有违反《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，原审法院引用与税法有关的法律法规驳回任东梅的诉讼请求，适用法律错误。
（四）襄阳市政府应践行诚实信用原则，维护政府公信力，保护任东梅的信赖利益。请求1.撤销一、二审判决；2.判令襄阳市政府向任东梅支付尚欠的财政奖励金人民币12210651.66元，并自2015年9月1日起以12210651.66为基数按中国人民银行同期贷款基准利率计算利息至其全部义务履行完毕之日。3.一审、二审诉讼费用由襄阳市政府承担。
本院经审查认为，本案焦点是任东梅请求襄阳市政府支付剩余奖励金的诉讼请求应否支持。任东梅基于襄阳市政府的允诺在当地减持所持有的上市公司限售股并实际获得部分兑付奖励，与襄阳市政府之间形成行政允诺法律关系，对此二审法院已予以认定。从襄阳市政府相关会议纪要内容看，襄阳市政府允诺奖励的内容为在当地减持限售股并缴纳税款，个人投资者的奖励标准为按实际缴纳个人所得税的39.5%给予奖励。二审法院据此认为襄阳市政府允诺的奖励属于与缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策，事实上是对应纳税款的“先征后返”，并无不当。
《财政部、国家税务总局、证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号）规定，对个人转让限售股所得适用20%的比例税率征收个人所得税。该通知还明确表明，就转让限售股所得征收个人所得税系出于“进一步完善股权分置改革后的相关制度，发挥税收对高收入者的调节作用，促进资本市场长期稳定健康发展”的需要。本案中，襄阳市政府允诺的奖励事实上变相减少了纳税人的应纳税款，减轻了纳税人的纳税义务，违背了上述通知规定的税率及征税目的。襄阳市政府作出的行政允诺违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款关于“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”的规定，超出了自身法定权限范围，二审法院认定该行为不合法，并无不当。任东梅请求襄阳市政府依据案涉行政允诺继续履行支付奖励金的义务，原审法院未予支持并无不当。
综上，任东梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回任东梅的再审申请。
审判长 孙 江
审判员 聂振华
审判员 贾亚奇
二〇二〇年八月三十一日
书记员 刘依珊
黄俊涛律师案件短评：
最近不少地方政府收回之前给与企业的税收奖励和产业扶持资金。这些企业多大为政府招商引资在园区的企业，要你来的时候各种承诺，把企业弄进来了又因为政策上的原因把资金收回。企业对政府“言而无信”的行为，似乎并没有很好的办法，除了“认栽”也折腾不起。从最高院的态度来看，这类案件不仅走民事诉讼程序不会受理，即便是行政诉讼也不会得到支持，本文引用的案例就是最好的例证。国家层面“三令五申”对于与税收挂钩的各种返还应予以取缔，国务院近期发布的李强签署国务院令！不得给予特定经营者税收优惠、选择性差异化的财政奖励或者补贴。未来，企业面对类似的政府允诺应慎之又慎，在政策层面得不到支持，随时都有可能收回。
那么什么是行政允诺，政府是否应该遵守？我们来看一起案件的观点。河南省高级人民法院行政判决书（2018）豫行终3876号裁判要旨认为，行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政管理者与被管理者之间建立起行政法律关系的单方意思表示行为。行政允诺一旦作出，行政相对人即有了一种利益期待，承诺方不履行或不完全履行承诺，对行政相对人的利益会产生直接不利影响。信赖保护原则要求行政主体对自己作出的行为或者承诺应当守信用，不得随意变更，不得反复无常。行政相对人基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的履行利益，相对人因行政允诺被变更而产生的损失，所得到的补偿应不低于政府最初向其承诺的利益。否则，政府承诺的事项将无法达成，其实质效果是变相减少了政府的违约成本，有悖信赖保护原则和法治政府建设。
行政允诺的前提是不违反法律的规定，政府应在其职权内依法作出，法无授权不可为。中华人民共和国最高人民法院行政判决书（2019）最高法行再4号裁判要旨认为，在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。
