文丨西部君

城市扩容，一直以来都是一个非常受关注的话题。

它通常有两种方式，一是，行政区划调整，及通常所说的外延式扩张。如合肥、成都、西安、济南等城市都有过这类操作。

另一种则是，“内涵式”扩张。撤县（市）设区就是其中最重要的表现形式之一。

还有一种——扩大中心城区或主城区范围。

相对于外延式扩张，这种操作其实在城镇化推进过程中，几乎每个城市都在做。因为随着城市人口增加、交通基础设施改善、产业发展需要等，城市的“中心盘”必然要扩大。

这方面，最新的一个例子是——重庆。

日前举行的《重庆市国土空间总体规划(2021-2035年)》解读新闻发布会披露：

作为重庆高质量发展优势区域的主城都市区，包括22个区县，构建“多中心、多层级、多节点”的网络型城市空间格局，分为中心城区、渝西地区和渝东新城三个部分。

这意味着自2020年提出，并在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》和《重庆都市圈发展规划》中得到确认的重庆主城都市区范围，正式由21个区变为21区+1县——新晋成员为垫江县。

主城都市区的扩容，对重庆到底意味着什么？会不会预示城市扩张在政策层面再次开闸？

01

国土空间总体规划是一个地方发展的“总蓝图”，可以说其他方方面面的规划都要围绕这张蓝图展开，因此其重要性毋庸置疑。

去年以来，各地省级国土空间规划陆续批复并公布。其中，重庆有个特殊之处，它是全国首个获批国土空间总体规划的城市。

应该说，作为中西部唯一直辖市的地位，在这一点上得到直接体现。

不严谨地说，总规对一个地方的重要性，其实主要体现在两个方面。

一是定位、功能，即一个地方到底在国家版图上扮演着怎样的角色。

二是发展范围，包括土地开发规模、人口规模等，这预示着发展的潜力和空间。

总规批复中给予重庆的定位是：

重庆市是直辖市之一，我国重要的中心城市，国家历史文化名城和国际性综合交通枢纽城市。

功能是：

全国先进制造业基地、西部科技创新中心和对外开放门户、长江上游航运中心。

可以对比的是，《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》 对重庆的定位是：

重庆是我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。

职能是：

全国统筹城乡综合配套改革试验区，内陆开放的重要门户和科学发展的示范窗口;

我国内陆重要的先进制造业基地和国家高新技术产业基地;

我国内陆重要的现代服务业基地，长江上游地区的金融中心、创新中心、商贸会展中心和科教文化信息中心：

西南地区综合交通枢纽和国际贸易大通道;

全国重要的旅游集散地、西部著名的旅游目的地。

可以明显看出，重庆诸多的定位和功能，已从过去的西部、内陆，上升为全国甚至国际，特别是制造业和交通枢纽地位，进一步凸显。

02

从范围看，总规明确，重庆国土空间由主城都市区、渝东北三峡库区和渝东南武陵山区三个区域组成。

总面积：8.24万平方公里；总人口3400万。

截至2023年末，重庆常住人口为3191.4万。也就是说，常住人口与户籍人口的差距在200万左右。

同时，规划承载3600万人口容量的生产生活空间，也即各方面的基础设施、公共服务等要按照3600万人口容量进行配置。

也意味着，理论上，重庆的常住人口增长空间还有400万。

规划明确，到2035年，重庆全市城镇化率约80%，中心城区城镇化率约95%。截至2023年末，重庆常住人口城镇化率为71.67%。

也即，未来十年，重庆还将增加300万左右的城镇人口。这种增量规模，在全国可能也是首屈一指的。

毕竟，重庆的人口基数在全国所有城市中最大，同时城镇化率又相对偏低。

这也是重庆未来重要的发展潜力。

当然，相较以往，这次总规给重庆带来的最大变化之一，还是主城都市区扩容。

要知道，《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》 中所明确的重庆主城区规划范围，仍仅有传统的九大中心城区，面积为5473平方千米。

这个范围，从全国主要城市看，略低于南京、上海，高于无锡等，处于相对靠后的位置。

这次确定的22个区县范围，则达到3万平方千米。在全国主要城市中仅次于哈尔滨，和拉萨相当，约等于两个杭州、北京、成都。

人口则在2200万左右，和上海、北京、成都相当。

GDP超过23000亿，略高于成都，略低于苏州。

长期以来，在与其他城市进行人口、GDP等方面的对比时，重庆都容易引发争议。现在随着主城区范围在总规中确定，相关对比将要多一个观察维度，或更利于客观评价。

03

从最初的9区范围，到后来的21区，再到如今的21区+1县，重庆主城都市区范围的持续扩容，从规模看，在全国都是较为罕见的。

但基于人口、面积，重庆确实有其特殊性。

因为主城区作为发展优势区域，对全域发展具有重要的牵引辐射作用。

特别对重庆这样的拥有超大面积、超大人口的城市来说，主城区范围过小，将很容易出现牵引力不足的问题，甚至可能导致“头重脚轻”现象，也对于区域协调发展不利。

比如这次垫江之所以被纳入主城都市区，一个重要原因就被认为是能够更好衔接原有21区和渝东北地区的发展。

更具体看，主城都市区范围的扩容，接下来可能会发生几个直接变化。

一，垫江的县改区进程或将迎来转折点。

目前重庆的38个区县中，尚有12个县。在当前“撤县设区”被整体按下暂停键后，应该说这12个县的改区几率变得越来越小。

但垫江纳入主城都市区后，这种可能性大大提升。很可能成为12县中唯一的突围者。

二，垫江有望获得轨道交通连接中心城区的资格。

总规中明确，建设“轨道上的主城都市区”，实现中心城区、渝西地区、渝东新城各城市间1小时通达。

此外，垫江的基础设施建设、工商业发展、招商引资等也将迎来新的机遇。毕竟，由之前的渝东北三峡库区变为主城都市区，发展定位和功能都将发生明显变化。

三，重庆都市圈或将扩容。

根据规划，重庆都市圈由之前的21个主城都市区加四川广安组成。而随着主城都市区扩容，重庆都市圈也将大概率要把垫江纳入其中。

这放在当前都市圈范围受到严格约束的大背景下，显然也是非常不容易的。

04

无论是撤县设区，还是都市圈范围，抑或是外延式扩张，这几年大的政策风向都明显在收紧。

那么，作为第一个获批的城市总规，重庆主城都市区成功实现扩容，让人颇为意外，也很容易引发另一重猜想——这是否意味着更多城市有望重新圆上扩容梦？

事实上，在之前总规公示期，重庆主城都市区也仍仅有21区，最终批复的22个区县格局，确实是让很多人没想到。

但是，基于种种现实情况看，重庆主城都市区的扩容，或很难真正具有风向标意义。

一方面，当前的人口总量，已进入存量发展阶段。摊大饼式的城市扩张方式，已很难持续。

就拿重庆来说，2023年常住人口也减少了超20万。当然，随着主城都市区范围的扩大，工商业发展获得更大的空间，理论上是更利于重庆人口的稳定发展。

另一方面，基于城镇化发展阶段及发展环境的变化，各项政策、资源向发展优势地区的集中，是大势所趋。无论何种方式的“扩容”，都注定将只有极少数城市具备可能性。

甚至，最近广州重新划定了主城区的范围，相比之前的规划，范围还有所缩小。这意味着，数年来关于各项城市“扩容”的约束，并没有真正松动。

重庆，可能只是例外。毕竟，从方方面面看，重庆都太特殊了。