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法典编纂绝非易事，不仅需要立法机关提前部署和做好顶层设计，还需要扎实的基础和充分的准备。就教育法典的编纂来说，就各方面的情况看，目前的基础和条件还不是特别充足，还面临着不少的问题和困境。

如果从1980年全国人大常委会颁布《学位条例》算起，我国的教育立法已经走过了近半个世纪的历程，构建起了以宪法为基础、以《教育法》为统领，涵盖义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等各个领域的法律体系。

但是，如果从法典化的角度审视，当前的教育法律体系还存在一些缺陷和不足。

就目前教育法的整体情况看，各个法律法规的制定基本都是按照单行法思路进行的，每部法律都有其特殊的时代背景和独特的立法目标，各个法律并非同步进行，也缺乏总体性思路和整体性统筹。

因此导致各领域、各层次的教育法律规范之间出现相互抵牾、不协调、不一致等问题。首先是内部关系不协调的问题。当前的教育立法，并未按照统一的分类标准和逻辑维度去设计和安排，各个法律之间的逻辑关系比较松散。

其次是外部关系不顺畅的问题。教育法不像刑法和民法，它并非典型的部门法，而是具有综合性、交融性、 开放性、整合性特征的领域法，其外部边界不是特别清晰，会和行政法、民商法、社会法、文化法等其他法律之间存在交叉与融合。

教育法典编纂，需要明确教育法典在当代中国法律体系中的定位，需要协调好教育法典与民法典、行政法、未成年人保护法以及通用语言文字、图书馆、博物馆等文化法之间的关系。

就目前的立法状况看，现有教育立法与外部相关法律的关系尚未完全理清，还存在一些结构性问题有待解决。

一方面是规范冗余的问题。各个教育单行法在有些领域存在内容重复的问题。比如，以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》为例。

其总则部分关于教育方针、教育原则、教育体制等内容就存在实质性重复，其分则中关于教育经费和教育保障等方面，各个单行法的规定也往往大同小异。

另一方面则是规范不足的问题。在目前的教育法体系中，一些重要的领域还存在法律规定不足甚至整体性缺失的问题。

除了《学前教育法》尚未出台、《学位条例》严重滞后等众所周知的问题外，其他方面也存在不少问题。

从实施机制看，现行法律存在程序规定和法律责任不足的问题。

一方面，程序性规定不足。教育法总体上还是属于公法的范畴，管理性的规定占相当大的比例，无论是教育部门的行政管理，还是学校内部的教学管理，都需要遵循正当程序。

但是，当前很多教育立法重视实体规定而忽视程序规范，存在“操作性不足”和“可诉性缺失”的问题，从而导致很多法律条款在实践中被虚置。

另一方面，法律责任规定不足。没有强制力的法律，就如同“一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。法律的强制力，最终要体现为法律责任的追究。

当前，“教育立法常常缺乏法律责任部分”,以《高等教育法》为例，从体例结构上就没有法律责任的相关篇章。

由于法律责任的规定不足，使得很多教育法成了缺乏强制力和执行力的“软法”,影响了法律的实施以及目的的实现。

立法涉及特定领域中的利益分配。教育与政治、经济、社会、文化紧密联系，面临着利益主体多样、利益关系复杂、矛盾冲突多因、实施主体重叠等多种挑战。

教育法的法典化势必会将教育领域的矛盾冲突和利益博弈集中在教育法典的立法过程中，从而极大增加了立法的难度。

首先，从教育利益主体角度分析。在教育内部，教育涉及学生、教师、学校、家庭之间的各种利益冲突，存在素质教育与应试教育的目标导向冲突，存在家庭教育权、学校教育权与政府管理权之间的冲突；

在教育外部，教育的外溢效应越来越突出，集中体现在优质教育资源对经济、社会的影响。比如，优质教育资源分配不公，引发城市学区房价格飙升，并间接推动了教育培训产业的畸形繁荣，从而让社会公众产生焦虑和不满。

面对教育领域错综复杂的利益冲突，如何平衡政府、社会、企业、家庭、学生的不同利益，在提高教育效率的同时实现教育公平，这是教育法典编纂必须要面对和解决的重大问题。

其次，从教育立法主体的角度分析。教育立法主体较多，不同主体之间的利益博弈往往也会阻碍立法的有效推进。

在过去相当长的时期，教育单行法的起草主要是行政部门主导的，由具体的业务主管部门起草法律草案，有利于提高立法效率，但由于部门职权的限制，也会影响法律的体系性和全局性。

同时由于主管部门的“管理中心主义”惯性，也会导致法律的行政管理色彩浓厚而权利保护色彩不足。教育法典无疑属于综合性、全局性、基础性的“重要法律”。

因此，教育法典的编纂，应当由全国人大常委会主导和牵头，前瞻性做好立法规划，在加强各个部门立法协作的同时，打破各部门之间的利益限制，“克服教育立法中的部门化倾向”],从而使得立法能最大程度体现社会共识，维护公共利益。

在技术层面，教育数字化给法典化带来了巨大挑战

信息技术的发展，深刻影响了人类社会的各个方面，尤其是最近ChatGPT这款人工智能技术驱动的自然语言处理工具的出现，更是对包括教育在内的诸多领域带来了挑战和冲击。

基于数字和网络技术的现代教育，与传统的通过教材、课堂、教师、考试主导的学校教育存在诸多区别，呈现出一些新特征：

其一是数字化，即教育不再限于面对面的教育，不再局限于课堂和学校，教育通过通讯网络在云端进行，教育产品的呈现方式也是数字化的；

其二是去中心化，学校和老师的中心地位和权威性受到挑战，每一个平台都可能成为一个巨大的学校，每一个可以提供知识产品的人都可以成为教师；

其三是个性化，传统的教师根据统一的课标、教材进行教学的格局正在被打破，每个个体都有可能获得独一无二的私人定制的教育服务供给；

其四是终身化，在打破了学校和学制的约束之后，教育作为公共文化产品的色彩日渐突出，每个人在人生每个阶段都可以获得教育服务，教育将会伴随人的一生。

教育领域已经发生的和还将持续发生的技术变革，对教育立法尤其是法典编纂带来了巨大的挑战。法典的特征之一是安定性，但安定性只有在一定条件下才能成立，就时间向度而言，即法律所调整的社会生活须在总体上处于一个较为静态、变化缓慢的状态。

换而言之，法典的安定性需要以调整的社会生活的稳定性为前提。但是，教育的数字化转型，打破了传统格局，使得变动不居成为常态，给教育法典编纂带来了不确定性，提出了诸多新问题。

比如，网络教育从业者是否需要持有教师资格证，网络教育机构是否属于学校，能否开展学历教育，能否组织学历考试和颁发学位证书，对其管理应由哪个部门负责，该如何进行管理，等等。

总之，面对数字技术引发的教育革命，教育管理该如何适应教育发展的新形势，该如何平衡法律规范的安定性与教育形态发展的变动性之间的矛盾，这是教育法典编纂必然要面对的一个新问题。