制定有效的对华政策从未像现在这样重要或复杂。在今天的世界上，很少有问题不把中国作为伙伴或问题来考虑。中国的行动与美国在各大洲每天都有交集。这就需要不断地做出一系列政策决定，其中许多政策决定对美国和中国以及世界各地的人民都有深远的影响。 因此，制定对华政策已成为战略上相当于指挥一个永 不停息的交响乐团。在任何一天，在多个不同的时区，美国和中国的发展专家可能正在辩论不同项目的优点，外交官可能在进行强硬的谈判，贸易谈判者可能正在为一个争 端讨价还价，战斗机飞行员可能正在太平洋上空近距离飞 行。无论是总统还是任何有权力的个人，都不可能对每一 个谈话要点进行裁决，也不可能确保美国的每一个行动都 能向中国发出适当的信息，说明美国的意图以及美国对中国的评价。

然而，在缺乏政策一致性的情况下，有可能发 出混乱的信号，从而产生误传和误判，造成潜在的危险后 果。

制定一个政府范围内的对华问题框架。为了确保一致性，需要有一个框架，为每天接触美 中关系的数千名美国官员提供方向和明确性。这必须来自总统。在美国的政治体系中，没有其他人是由美国人民选出来的，能够为美中关系定下基调和方向。 出于这个原因，总统在执政初期为与中国的关系建立一套指导性原则是至关重要的。这使整个政府的官员 能够有一个指南针，以引导如何处理他们日常工作中出 现的与中国有关的问题。 总统可以通过公开声明、发布国家安全战略、机密的政策指令以及关于具体政策问题的具体决定来做 到这一点。这种努力还可以通过白宫工作人员主动与各 部门和机构联系，解释总统的想法以及与他们的议程的 关系来帮助。例如，在2013年至2017年担任白宫国家安全委员会中国事务主任时，

通过定期访问各部门和机构， 就其优先事项与总统的对华政策愿景的关系咨询其领导团队。我很快了解到，几乎每个政府机构，从劳工部、 国家航空和航天局、环境保护局到交通部，都认为其政策组合包括涉及中国的问题。

建立对中美关系性质的共同理解。决策者还必须对美国和中国之间的权力动态以及华盛 顿对中国的影响点建立共同理解。一个值得警惕的例子是 特朗普最初的贸易政策决定是基于对中国的过时评价。政府官员认为中国是一个依赖出口的制造业经济体，并认为 中国需要与美国的贸易来维持快速增长，并维护中国的正当性。因此，特朗普政府认为，美国可以利用进入美 国市场的机会作为杠杆，迫使中国进行经济改革。 特朗普政府官员没有意识到，中国的大部分经济增长 是由不断增长的国内消费和与世界其他地区不断增长的贸 易产生的，而对美国的出口的重要性却在不断降低。当特 朗普政府通过关税和其他手段加大对中国的单边压力时， 中国不是屈服于美国的压力。这种高估美国影响力的净结果是，贸易战使美国失去了24.5万个工 作岗位，

挪用了280亿美元的纳税人资金来维持美国的农 业部门，从2017年到2020年，中国的入境投资下降了近90 %，并使美国的国内生产总值减少了0.7%，所有这些都没 有解决贸易战旨在解决的中国经济模式的根本问题。

确定具体目标。一个严谨的政策过程应该促使决策者确定可实现的目 标，并制定计划来实现这些目标。这个过程应该让所有人 及利益问题的行为者参与进来，以确保各种选择之间的权衡得到适当的权衡，同时也让政府各部门对最终达成的决 定给予充分的支持。 尽管针对中国的具体行动和信息很重要，但有效的对 华政策的所有要素并非都与中国直接相关。例如，拜登政府已经确定，技术问题将是未来几年美中竞争的核心。美 国在国内以及与盟友一起为加强其创新能力所做的工作， 对美国超越中国的能力的影响，将与美国对中国或其任何 公司的任何决定一样大，甚至更大。这包括扩大科学、技 术、工程和数学方面的培训机会；改善高科技基础设施； 吸引海外资本和人才到美国；在基础和应用研究与开发方 面进行更多投资；以及与合作伙伴汇集人才和资源。

因此，一个有效的对华战略需要跨政策领域的整合。 经济政策决定不能与安全政策决定隔绝。有些问题不能与 贸易和投资政策的考虑相分离。在确定国内开支的优先次 序时，必须考虑美国对超越中国的要求。

白宫作为政策中心。整合这些不同议程的唯一可能方式是，白宫作为政府 内部的中心节点来确定优先事项和协调行动。政策过程运 行良好，是因为国家安全委员会的工作人员运行了一个包 容和高效的政策过程。这样一个过程应该严格定义具体目 标，为总统的决定制定建议，透明地传达总统的决定，然 后监督其在各部门和机构的实施。为了有效，这样一个过程应该允许投入和建议双向流 动。如果政策参与者认为国家安全委员会会议只是一种传 递自上而下指令的手段，而议程是由白宫制定并灵活推动 的，那么随着时间的推移，政策过程将失去活力，决策将 难以获得整个政府的支持，不满的参与者将开始向媒体泄露他们对实质和程序问题的不满。当这种泄密发生时，会削弱信任，招致诽谤，并使参与者在会议上提供建议时变 得更加谨慎。

当国家安全委员会领导的政策进程专注于重要事项而 非紧急事项时，效果是最好的。每当高级官员开会时，往 往会有一种冲动，那就是关注最新的危机或需要立即采取 行动的问题。主持会议的国家安全委员会官员，通常是国 家安全顾问或副国家安全顾问，必须能够在解决紧急问题 之间取得健康的平衡，而不允许它挤掉政策进程旨在裁定 的重要的长期决定。 有效决策的另一个要素是，各部门和机构代表被指定 处理其专业领域内的问题。传统上，商务部确保政策决定 考虑对商业界的影响，国务院在更广泛的外交目标中权衡 决策，并确保考虑美国盟友的首要任务和关切，国防部专 注于安全层面，财政部提供关于对美国宏观经济健康和全 球经济议程影响的观点。情报界在评估北京和其他外国行 为者可能如何解释和回应正在考虑的政策选择方面经常发 挥有益的作用。

期待政策参与者在其职责范围内提供第一手资料，有 助于推动他们就决策问题形成自己的机构观点。从这种分 工中产生的相互促进的讨论有助于确保在为总统决策制定 方案时，对各种想法进行压力测试，并考虑到二阶和三阶 效应。

避免政策误区。这种对过程的优先考虑有助于防止单一问题综合症的 出现，例如，对华政策受制于当时的问题。鉴于美国在与 中国的日常关系中必须处理许多肯定性和防御性的优先事 项，美国的政策完全由任何单一问题来定义是不健康的， 无论是贸易平衡、与朝鲜的核谈判问题，还是任何其他问题。 中国相关问题的有效决策还要求白宫在政策和政治之 间保持健康的平衡。美国的前两任总统在这个问题上显得两极分化。奥巴马政府的国家安全委员会的运作模式是， 好的政策会产生好的结果，从而产生好的政治。除了几个明显的例外，奥巴马总统试图使对华政策不受政治的影响，部分原因是试图保持政策的稳定和长期导向， 而不是受到当时情绪的影响。对奥巴马做法的批评者，特别是特朗普，认为这种做法未能体现许多美国对中国的紧迫感。

例如，在就业损失、合成阿片类 药物、知识产权和网络活动方面。前总统特朗普和他的团队更加重视政治算计，为决策提供依据。不过，这种做法的风险是，当政策决定成为政治计算的指导，对有序政策过程的需求就会减少。因此， 例如，达成第一阶段贸易协议的决定并不是因为谈判取得了突破或解决了根本问题，而是因为2020年总统选举日程的紧迫性要求结束贸易战。同样，特朗普政府决定开始将新冠肺炎定性为“中国病毒”，并不是为 了推进与中国的具体目标，以 及中国在美国媒体中吸引了多少关注，期望所有政策决定都能脱离政治考虑是不现实的。同样，将涉华决策完全交给当时的风向也是危险的。

有些时候，权宜 之计与国家利益并不一致。而对华政策完全通过政治视角来评估时，这就会产生一种感觉，让人觉得自己很强硬， 防止被人认为软弱。因此，在做出政策决定时，必须同时 考虑短期影响和长期战略利益。这种平衡行为说起来 容易做起来难。 总之，对华政策是通过成千上万个支持总统优先事项 的小决定累积而成的。进展是通过推动向美国喜欢的 方向发展和防止可能损害美国利益和价值观的结果的渐进 式步骤来量化的。政策决定的成功往往在当下是无法衡量 的。因此，需要耐心、智慧、冷静和信心，以便制定连贯 和有效的战略，与美国最重要的民族国家竞争者抗衡。归根结底，美国和中国被锁定在一个长期的系统竞争中，以确定哪个治理模式将为人民带来更好的结果。 在世界舞台上的威望将由表现来决定。

美国的政策决定 越能改善美国公民的生活并加强美国的全球领导地位， 美国在试图超越中国时就越有效。请继续关注下一期。