2024年11月4日，今日说出播出的由内蒙古乌兰浩特警方侦查的“被隐匿的真相”节目，引发了社会关注，如：虚开发票骗取医保基金仅以虚开发票罪追究法律责任不能挽回医保基金损失；为何不能挽回损失，还需从真相被隐匿说起。

今日说法重述·被隐匿的真相

2021年年底，公安部将内蒙古乌兰浩特市虚开发票的线索转至当地警方调查。经侦查，乌兰浩特警方侦破了安徽亳州的沈某和本地的聂某注册空壳公司，自2018年以来为药品生产企业虚开发票金额达1.6亿；随后，乌兰浩特警方展开第二轮“深挖”，截至2024年6月破获的类似虚开发票涉案金额高达50亿。

在乌兰浩特警方对空壳公司虚开发票案件打击之后，在公安部的统一部署下全国22个省份警方发起了集群战役；4000多家企业主要为22家药品生产企业虚开发票，涉及的总金额近60亿。

有人可能要问，药品生产企业为何虚开发票？“被隐匿的真相”披露：一方面，药品代理商虚开发票“行贿”医疗机构和医护人员，生产企业的药品可占据药品市场。另一方面，药品生产企业通过虚开的发票可以“避税”，但其性质是避税，还是逃税值得关注。

乌兰浩特警方深挖出50亿的“战果”意味着，集群战役破获的虚开发票近60亿可能还是“冰山一角”；有人可能要问，国家实行的“两票制”能实现《药品管理法》特别规定的药品价格目标吗？即：人民群众对药品可及、基本医疗保险基金集约。

根据《药品管理法》规定，国家核定药品生产成本，药品出厂时价格已确实，如：乌兰浩特警方调研证实，某类常用头孢类药品的“底价”22元，而“正常”销售价却是92.13元。为了保障人民群众对药品可及、集约基本医疗保险基金，2018年以来国家对药品价格实行两票制：

两票制包括药品生产企业通过配送公司销售“一票”、医药公司将药品销售给医疗机构或个人“一票”。多数人能够发现，两票制事实上增加了药品流通环节，即：药品配送公司多出一票，其主要作用为药品涨价合法化；多数人可能又得出结论，两票制能实现药品使多数人可及，是少数人在办公室内的想象。

在本文看来，两票制在不少行业运用，如：学生食堂实行配送制没有实现食品安全目的；药品配送同样没有达到药品可及目标，药品为何实行配送制呢？究其原因还是资本的操作结果。有人可能要问，由医药公司直接采购能否达到降低药品价格的目的？

两票制之一，医药公司“票”的作用

改制后，多数医药公司为民营。医药公司将“底价”22元的药品加价售出92.13元却被认为是正常价格。由此可以得出结论，民营医药公司这一票也不能达到预期两票制的预期目标。于是，有人又设想出另外的制度，即：提高医疗技术含量的服务价格降低药品价格，如：学者介绍的福建某地实践。

在我国，诊断费用实行政府定价，如：挂号费；提高诊断费不符合国家规定，如：公立医疗机构医护人员享受事业待遇。有人可能要问，学者，或者决策人为何不从根源上解决看病难、用药贵的问题？究其原因，基本医疗保险基金已成为不少群体的“唐僧肉”；有人可能进一步追问，虚开发票骗取医保基金究竟承担何种法律责任？

《刑法》第二百零五条之一规定了虚开发票罪，根据本条规定，本罪的法定刑分为两档。第一档法定刑是二年以下有期徒刑、拘役或者管制；第一档法定刑为二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

当司法机关根据上述规定追究责任时，相关被告人“求之不得”，如：认罪认罚；但医保基金的损失却无法挽回。虚开发票用途可能各有不同，如：制药企业为拓展业务、经销商的用途是药品价格合法化；但最终目的之一，通过行贿使药品价格虚高，从而骗取医保基金。

目前我国多数医疗机构为国有，行贿医疗机构和医护人员的罪名为贿赂罪；根据《刑法》第一百九十一条的规定，虚开发票骗取医保基金属于洗钱罪。有人可能要问，行贿民营医疗机构，或者医护人员的性质如何认定呢？多数人可能认为触犯《刑法》第三百一十二条规定的掩饰、隐瞒犯罪所得罪。

在本文看来，第一百九十一条规定的上游犯罪中的“贪污贿赂犯罪”包括职务侵占和对非国家工作人员行贿等犯罪；以洗钱罪追究相关被告人的刑事责任，在理论上医保基金的损失可以全部，或者部分挽回，如：追缴；但现行《刑法》对多数罪名配置了罚金刑，在事实上又可能无法挽回，如：罚金可能是地方财政收入的一部分。

针对上述《刑法》规定，以及司法实践，虚开发票骗取医保基金可能难以挽回，有人可能要问，国家应当采取何种措施实现药品、食品等重要民生物资安全、可及呢？在本文看来，设立特别机关法人可以“破解”。

随着改制深入，重要民生行业已被民营等各类资本控制，如：药品供应、粮食等农产品的供销等；国家倘若采取征收措施与改革开放的政策，或者环境不符，如：国内外媒体可能借机炒作。有人可能要问，国家有何措施实现药品、食品等重要民生物资安全、可及？

为此，《民法典》特别规定了特别法人，如：第九十六条规定了四种特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人；其中，机关法人包括又包括两类，分别为有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构。

但在理论归纳上，少数学者却“奇怪”的将机关法人作了限制解释，即：机关法人仅包括承担行政职能的法定机构；根据学者的解释，食品、药品配送企业仅能民营资本承担，但又不能保障安全。

有人可能要问，学者为何有上述认识呢？从渊源上分析，特别法人来源于集体企业；从理论上分析，特别法人又来自日本的“中间法人”。从实践情况分析，日本还不需要特别机关法人调整国内关系；没有特别机关法人的实践，不少学者便“省略”了有独立经费的机关。

在本文看来，科技的进步使特别机关法人设立创造了条件，如：国务院药品价格主管部门，或者医保局可以设立网络交易平台为医疗机构，或者患者服务；再如，农村农业主管部门，或者其他部门可以设立网络交易平台为食品采购人，或者消费者服务。如此等等。

设立特别机关法人，药品、食品等可安全、可及

重要民生应设立特别机关法人不利于资本，但药品、食品等重要民生物资可以实现安全、可及；但其取舍需要有极大的勇气，如：已有的诸如滴滴等民营等平台，以及现有的药品、食品配送人可能不是十分满意。未采取征收措施，特别机关法人与其公平竞争又能说什么呢？

中华人民共和国民法典

第九十六条 本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

第九十七条 有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

中华人民共和国刑法

第二百零五条之一 虚开本法第二百零五条规定以外的其他发票，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

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第三百八十九条 为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的，是行贿罪。

……

第一百九十一条 为掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益的来源和性质，有下列行为之一的，……：

……