光绪二十五年前后，拳民组织自山东兴起并向周边省份蔓延。面对北方督抚以及朝廷的剿抚不定，东南各省却普遍将拳民视为乱民，要求朝廷痛加剿洗。

1900年随着朝廷开始倾向依靠拳民对抗洋人，京津地区针对洋教士、教民的攻击越演越烈，朝廷和列强之间的关系也愈发紧张起来。此时东南数省的督抚们也意识到大变将至，私下展开了频繁联系和协商，这也是“东南互保”的前身。

注：东南互保的主要参与人员为，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督李鸿章、闽浙总督许应骙、山东巡抚袁世凯、陕西巡抚端方、四川总督奎俊。

随着朝廷与列强矛盾的持续扩大，6月21日（农历五月二十五日）慈禧太后决定与诸强翻脸，发出那份著名的宣战诏书。因诏书中未指明具体的交战对象，仅以“彼等”蔑称，由此也被称为《对万国宣战诏书》。

也正是因为这份诏书对跟谁打、怎么打、什么时候打等说得含含糊糊，李鸿章电复盛宣怀时将其称为伪诏 -- “廿五矫诏、粤断不奉。希将此电，密致岘香二帅（刘坤一和张之洞）”。后经秘密沟通达成一致的东南督抚们于23日联名电复朝廷，绝不可行此意。

从古无国内乱民横行惨杀而可以治国者，亦未闻一国无故与六七强国一同开衅而可以自全者 … 仰恳皇太后、皇上圣断，念宗社之重、速持定见、勿信妄言，明降谕旨，力剿邪匪、严禁暴军、不准滋事。速安慰各使馆，力言绝无失和之意。

收到电奏的慈禧并没有批评或者指责东南督抚们抗旨，反而不停发出上谕来阐明朝廷的立场。又是解释这一个月来朝廷一直在尽力保全外使不被“乱民”所害，又是要求各督抚“相互勤勉、联络一气、共挽危局”。

26日慈禧授意朝廷发出了庚子国难期间最有“水平”，也最终救了她的命的上谕。

尔各督抚度势量力，不欲轻搆外衅，诫老成谋国之道。无如此次义和一团一民之起，数月之间，京城蔓延已遍，其众不下数十万，自民兵以至王公府第，处处皆是，同声与洋教为难，势不两立。剿之则即刻祸起肘腋，生灵涂炭，只合徐图挽救。奏称：“信其邪术以保国”，似不谅朝廷万不得已之苦衷。尔各督抚知内乱如此之急，必有寝食难安，奔走不遑者，安肯作一面语耶？此乃天时人事，相激相随，遂至如此。尔各督抚勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，力保疆土。如有疏失，唯各督抚是问！

一方面表扬各督抚老成谋国，只是民众声势已起，朝廷也难发剿令。另一方面又严令他们不要观望，赶快招兵买马准备保卫疆土。至于是防范拳民还是洋人，则故意没说。

搞得含含糊糊，实际是做两手准备、骑墙观望。

首先，当下朝廷虽已决定与列强开战，但是能不能打赢，除了极少数真信大师兄们“刀枪不入”的人之外，绝大部分人应该是心里没底的。

朝廷的不少人都亲历了皇朝精锐在八里桥完败，北洋水师被全歼的历史。打一两个都那么无力，现在兵马不足还和诸强同时开战，能有多大希望？他们更多的是希望拳民的声势能让洋人知难而退（退出京师）。

其次，朝廷在下发宣战诏之前已知晓各督抚态度以及他们在和洋人暗中协商。只不过此时的朝廷无法和督抚们撕破脸，强逼他们从命，因为没这个实力。因此只能不戳破，让督抚们自行决定具体如何处置。

如果依靠拳民把洋人逼出京师那是最好。反之，如果洋人占了上风，督抚则尽量支应，为朝廷降低损失。至于怎么判断那是督抚们自己的事儿，算对了朝廷占利，算错了督抚背锅。

而且对于慈禧来说，万一日后洋人追责，凭此上谕可以解释当时朝廷和自己也是身不由己、为势所迫，无法公开反对只能暗自谋划（后续就是如此解释的） ……

“老成谋国”的张之洞、刘坤一、李鸿章自然也明白慈禧的用意，更重要的是他们根本就不看好朝廷和拳民 – 战必败。既然朝廷授意自行决定，督抚们自然就不上朝廷的船了。

6月26日在盛宣怀的联络下，上海道余联沅邀请各国驻上海领事会晤，并议定了《东南保护约款》和《保护上海城厢内外章程》。两份文件共计19条，其主要意思就是双方一切照旧、互不侵扰。

此后东南各督抚纷纷表态支持并加入互保协定，至7月14日，闽浙总督许应骙签订《福建互保协定》，皇朝呈现出千年未有之奇景。朝廷和诸外强同时开战，而大半个中国则与一众外敌签定和约，在一边安静看戏。

注：列强大多没有从法律上批准或完全批准“互保”条款，但在庚子期间诸强都在事实上遵从了各条款的约定。

整个过程中，朝廷对此的表现是，装不知道。

积极响应朝廷号召并已磨好刀枪的山西巡抚毓贤（7月9日开始大开杀戒），得知东南互保消息后“不胜骇异”，于7月7日上报朝廷弹劾东南诸督抚，朝廷未予理睬。

7月12日，朝廷处决了主张议和的吏部侍郎许景澄、太常寺卿袁昶。刚毅等人乘势请求朝廷下诏将张之洞、刘坤一、李鸿章等督抚一并正法，慈禧未置可否。

7月21日刘坤一、张之洞、奎俊以及他们各自手下的巡抚联合向朝廷奏报，用比较含糊的方式表达各省已与洋人签订互保协议（并不是要求朝廷对协议给予承认）。朝廷也给了一个比较模糊的答复：

朝廷本意，原不欲开边衅。故曾致书各国，并电谕各疆臣，及历次明降谕旨，总以保护世臣及各口岸商民为尽其在我之实，与该督等意见正复相同。

大意就是朝廷本就热爱和平，将保护各国使臣、商民作为自己的责任，你们这些督抚的行为符合朝廷的一贯原则。但是为何不积极备战、响应朝廷诏令，为何私自与外敌议约，则故意不提。

8月15日，八国联军攻入京师，慈禧挟光绪西逃。获知京师陷落后，张之洞、刘坤一遂致电各国驻上海领事，称东南互保是各省督抚“奉旨办理”，联军不应加罪朝廷、皇帝、太后 -- “万万不可震惊我皇太后、皇上”，并出示了之前几份比较含糊的上谕为证。

如果不是东南督抚的力保，慈禧别说返回京师重掌大权，性命都不见能保全。

一旦被联军定为罪魁祸首，即便联军不攻入陕西去抓她，撇开她在京师另行扶立朝廷，此时的大清有谁有能力反对？而新朝廷必然要给慈禧定罪，失去权力保护的她，如果不自尽怕是难逃被俘献京师的命运。

所以东南互保就成了朝廷的谋略和政绩。

慈禧在刚逃出京师的20日就迫不及待地用此来为自己表功“前据刘坤一、张之洞等奏，沿海沿江各口商务照常，如约保护。今仍照议施行，以昭大信。”

光绪二十七年十二月，朝廷因东南互保之功嘉奖诸臣。刘坤一加太子太保衔、张之洞和袁世凯加太子少保衔，已去世的李鸿章赐祭一坛、其子赏三品京堂候补。光绪二十八年和宣统元年，刘坤一、张之洞去世时，朝廷又再次褒赞他们互保之功。

作为对比庚子期间紧跟朝廷，“战功”最大的陕西巡抚毓贤，事后则被朝廷认定为导致国难的罪魁之一，流放途中又被朝廷加罚，在兰州被斩首弃市。