G7在CBDC治理方面的合作。认识到对全球金融诚信的潜在威胁，美国及其G7合作伙伴于2021年秋季发布了一套零售CBDC的政策原则，并发表了关于CBDC和数字支付的声明。这些努力反映了对CBDC的谨慎态度，强调CBDC必须“不损害金融和货币稳定”，任何CBDC都必须“基于对透明度、法治和健全经济治理的长期承诺”。这些政策原则侧重于对美国国家安全有直接影响的三个领域。首先是确保CBDC不会破坏传统金融服务，而是“与现有货币形式共存并互补，并促进支付的创新和效率。”另外两个领域是减少被用于非法融资(洗钱、和大规模杀伤性武器扩散)以及防止CBDC用于逃避制裁的潜在用途。确保CBDC不会破坏现有的金融服务业，将需要对CBDC的跨境运营方式进行重大限制。

CBDC可能会导致金融脱媒，个人和企业将大量资金从国内和国际的银行和其他金融机构中转移出去，具体取决于CBDC的具体设计参数。我们的受访者表示，七国集团核心成员成员国和欧盟可能会继续专注于开发批发而非零售CBDC，部分原因是这降低了金融服务业的风险。减少CBDC用于非法融资的潜在用途意味着七国集团成员可能会拒绝具有强匿名性的跨境零售CBDC。强匿名性指的是一种高水平的隐私保护，可以防止交易中涉及的个人身份被识别。根据这项研究咨询的专家的说法，这种强大的匿名性将阻碍美国的反洗钱和打击恐怖主义融资的努力。我们咨询的专家均表示，只要美元仍然是国际金融的核心货币，美国就不必担心CBDC为金融制裁提供可行的变通办法。

这将使某国和银行直接成为二级制裁的目标，这是某国迄今为止一直避免的风险。G7与G20虽然七国集团正在对CBDC治理采取合作的方式，但有证据表明，二十国集团——一个由19个国家和欧盟组成的国际论坛，最初被设想为“全球金融和经济指导委员会”——可能会更加分裂。这种分裂反映在图3.2中，图3.2显示了所有公开承认的CBDC合作，其中至少有一个合作者是G7或G20成员。图3.2中描述的活动都是相对较新的：这些合作项目中最早的始于2016年，绝大多数都较新。然而，一些观察结果是惊人的。首先，G7成员国与只是G20成员国的国家之间没有任何直接合作。其次，除了欧洲内部的合作外，只是G20成员的国家已经形成了比G7司法管辖区更多样化的合作。第三，更多G7和G20以外的经济体，包括那些主要金融中心所在的经济体，已经与非G7成员的G20国家合作。

新加坡在尝试CBDC的司法管辖区中是独一无二的，因为它是唯一一个同时与G7和G20合作的司法管辖区。G7和G20在方法上也存在重大差异，G20倡议较少关注维护现有金融体系，而是更多地关注加强跨境支付。我们的受访者中没有一个担心这必然会在短期内给美国带来国家安全挑战，尽管他们确实同意这种关注可能会破坏反洗钱/反恐融资机制和金融制裁的有效性。 图 3.2 G7和G20成员跨境CBDC项目合作网络

G7和G20中非G7成员之间的分歧，加上新加坡成为跨境CBDC实验网络中一个高度连接的节点，为进一步研究提供了一条重要途径。随着各国尝试将CBDC与与现有银行网络不同的跨境支付平台相结合，这一点变得越来越重要。

对美国国家安全的影响。当前的CBDC治理轨迹表明，从长远来看，美元确实有可能走弱。第一个趋势是国际CBDC努力的分歧。除了G7和G20在现有试点项目上的差距外，有证据表明，中国的合作正在采取的方法，是本研究咨询过的专家普遍认为对G7来说不可行的。美国面临的风险是，参与的可能比美元更容易用于跨境交易。专家建议，建立一个技术接口，将美国（或与美元挂钩的私人发行的数字资产） 与其 他CBDC联系起 来 ，可以加强 美 元在mBridge等网络中的作用，并应对这一风险。然而，他们表示，现有的金融服务提供商将抵制这种具有破坏性的解决方案，而是更喜欢通过“类似的监管框架、市场实践、消息传递格式和数据要求”来增强跨CBDC兼容性的模式。此外，目前尚不清楚美国及其潜在合作伙伴能否就这种的治理达成一致。

对美元的第二个潜在威胁是，一些G7成员可能不愿意与美国在CDBC上充分合作。我们的几位受访者强调，七国集团对美国在全球金融体系中的领导地位以及美国利用这种领导地位来压制竞争对手的努力越来越不满。这些专家表示，一些G7成员可能会寻求利用CBDC来重申以加强其“货币主权”为重点的历史努力，并可能不愿意与美国充分合作。七国集团成员也许能够在不牺牲实用主义的情况下实现这一目标;欧元区正在设计一种批发型CBDC，不可能与美国零售型CBDC相整合。

美国将CBDC作为国家安全的工具？拜登关于数字资产的行政命令表明，美国政府应审查美国CBDC对“消费者、投资者和企业；金融稳定性和系统性风险；支付系统；国家安全;行使人权的能力；金融包容性和公平性”的潜在利益和风险。虽然财政部主导的对美国CDBC对非法融资影响的分析提供了对国家安全风险的深入分析，但现有的对国家安全利益的分析主要集中在美国CBDC改善跨境支付的能力上。本期探讨了两种机制，通过这两种机制，可以利用CBDC的独特设计特征来实现国家安全目标。第一个重点是可编程性，它可以通过提前详细说明可能导致冻结或扣押国际储备的政治事件类型，为民族国家在国际谈判中提供承诺机制。第二部分研究了如何利用CBDC隐私来保证对美国国家安全能力的投资。

CBDC可编程性作为国际冲突中的承诺机制。与传统金融工具不同，CBDC和其他数字资产允许该资产的发行人建立“对该货币的使用施加限制”或“在满足预定条件时实现货币自动转移”的规则。潜在的美国CBDC的这一特征——被称为交易可编程性——将允许美国政府或中介机构建立智能合约，一旦“某些条件得到满足”，这些合约就会自动执行。包括数字欧元和数字英镑在内的几个主要CBDC项目已表示，它们不会对支付施加条件。负责数字欧元项目的欧洲央行行长得出的结论是，该项目“不会对人们使用数字欧元支付的地点、时间和对象设置任何限制”。同样，英格兰银行团队的经理表示，“如果因为政府不赞成你所做的事情，你就不能把(CBDC)花在你想花的地方”，这种信念会破坏CBDC的信誉。然而，鉴于美元在国际金融体系中的核心地位，

可编程的美国可以为缓解国际冲突提供一种新工具。本研究咨询的两位专家提出的想法是，美国可以通过允许将这种可编程性扩展到以美元计价的国际交易，从而使美国更有效地利用其经济实力。这种类型的可编程性可能会削弱美国的信誉，因为人们担心可编程性会使它容易受到政治影响，从而阻碍美国在国内和国际上的采用。然而，如果这一挑战能够得到解决，一个可编程的美国就可以提供一种新的金融机制，通过建立普遍的公开和透明的标准来规范何时自动冻结或没收以美元为主的资产，从而阻止违反国际准则和协议的行为。它还可以为美国提供一种新的机制，以在财政上激励特定的和平协议。例如，美认为只要中国不收复台地区，美国就可以同意为中国持有的美国债务支付更高的回报；反之这些资产将被自动冻结或没收。

CBDC可见性作为有保障的投资机制。外国投资对美国造成的威胁和脆弱性是一个重大的国家安全问题。最近对一个资金来源不明的组织购买特拉维斯空军基地附近大片土地的调查，以及美国国防部制定“可信资本”计划的努力，都突显了这一点。拜登2022年9月发布的关于“确保美国外国投资委员会对不断变化的国家安全风险进行强有力考虑”的行政命令扩大了美国外国投资委员会审查可能影响国家安全的外国投资的权力。然而，CFIU的效力取决于其识别此类投资涉及外国实体的时间和类型的能力。隐私性较差的美可以在资金来源方面提供必要的保证。数字人民币为此提供了一种可能的模式，即政府保留对交易的完全可见性。然而，美国官员表示，中国的做法不适合美国。

另一种选择可能是强制要求对特定国家安全能力的投资以类似美国CBDC的资产计价，从而促进对遵守，并解决对匿名资本投资于这些能力的担忧。

结论。没有重大证据表明CBDC对美国产生影响，至少在短期内是这样。无论如何发展，都在国际化方面面临着重大障碍，其中包括迄今为止被分析所忽视的一个主要障碍：解决内部的利益。此外，新兴的国际CBDC治理可能会加强而不是破坏现有的国际金融体系。然而，七国集团之外的合作现在才刚刚起步。这些合作可能会重新配置全球金融网络的某些部分，特别是随着不属于七国集团的二十国集团成员的经济实力相对于七国集团继续增长的情况下。这种重新配置可能会削弱美元在海外的强势，并为美国目前依赖的金融渠道打开变通之道。对数字人民币和多CBDC协作网络的演变进行持续监控和严格分析，对于理解和解决这些长期战略影响至关重要。

美国CBDC可能没有必要对抗其他CBDC构成的安全威胁，但它可能会带来新的国家安全能力，例如冻结资产和跟踪美国境内外国投资的新方法。请继续关注下一期。