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一般来说，研究得出的 结论是，美国的对外援助并没有像它应该的那样与政府的总体外交 政策目标相结合，因此需要更紧密的协调和评估。 美国双边援助的一个不太为人所知的项目是由美国财政部通过 其外汇稳定基金管理的美元贷款形式，不计入美国政府的 对外援助预算中。与其他需要美国国会每年授权的经济援助项目不 同，ESF多年来一直作为财政援助的一个独立来源存在，由财政部 长控制。最初，该项目是由国会在1934年的《黄金储备法》中设立的，大萧条后政府决定放弃金本位制后，该项目成为财政部用来支 持美元在外汇市场上的价值的基金。最近，该项目被政府用来向那 些力图在突然的资本外流之后恢复汇率稳定的国家提供短期稳定贷 款，或者为应对货币或债务危机而实施宏观经济调整计划。其中一 些贷款是与国际货币基金组织的多边援助一起授权的。

阿根廷、巴西和墨西哥曾多次在金融危机中接受这种援助，而印尼和韩国在 1997-1998 年的亚洲金融危机中接受了ESF贷款。ESF贷款项目完全 由财政部长授权，经总统批准后启动。美国财政部认为ESF是一个 重要的金融援助工具，以遏制金融危机在新兴市场经济体中蔓延。截至2019年9月底（公布财务数据的最新日期），ESF持有950 亿美元的资产，包括外汇（主要是欧元和日元）、特别提款权和外 国政府证券。在截至2019年9月的五年期间，ESF唯一的国家援助业 务是根据NAFTA/USMCA协议的要求，对与墨西哥银行的短期互换信 贷额度进行年度更新（最初设定为30亿美元，2018年11月提高到90 亿美元），根据该协议没有提取资金。 在美国政府应对新冠疫情的背景下，ESF承担了一个新的、特 殊的角色，与以往的业务完全不同，

正在实施对国内接受者（企业 和地方政府）的贷款计划，并为联邦储备局的紧急贷款活动提供支 持。这种特殊的融资作用是由美国国会根据2020年3月27日《新冠 疫情援助、救济和经济安全法》提供的5000亿美元资金促成的。 美元为美国政府提供的另一个工具是通过使用经济制裁来实现 的。美国一直积极使用经济制裁，其范围很广，包括全面的，即涵盖所有商业活动，如对古巴和朝鲜的制裁，和对涉嫌犯罪或恐怖行 为的外国个人和组织的选择性制裁（资产冻结或金融交易限制）。其中一些是与联合国其他成员共同实施的，但许多是单独实施的。 在后一类中，美国比任何其他发达国家都更积极，目前对20个国家 实施了全面的经济制裁。与对外援助的情况一样，美国政府内部的 许多政府部门都可以参与实施经济制裁，而总统的国家安全委员会 则是主要的协调单位。

在金融领域，美国实施的制裁可能具有相当大的限制性。如果 外国个人或公司被限制与美国银行或企业发生商业或金融关系，这 种限制相当于一种近乎全面的全球禁令，因为大多数全球支付都是 通过CHIPS（清算所国际支付系统）金融网络（一个由美国最大银 行运营的私人清算所）或FEDwire（一个由联邦储备系统运营的清 算所）以美元结算和结算。这个以美元为基础的支付系统几乎完全 依赖于SWIFT报文服务，几乎所有参与跨境支付和转账的国际代理 银行都使用该服务。美国政府对金融制裁的使用，由美国财政部外 国资产控制办公室管理，近年来急剧增加。目前的目标个人和实体 （或“特别指定国民”，SDN）名单，截至2020年底长达1530页， 有6000多个名字，大多数来自伊朗、叙利亚、乌克兰、朝鲜、俄罗 斯、委内瑞拉和中国。

越来越多地使用金融制裁，引起了许多人对美国政府过度“美 元武器化”的抱怨。除了美国银行在通过自我监督确保遵守SDN名 单方面的财务负担外，一些制裁还适用于与名单上的公司或个人有 业务往来的非美国实体（银行、保险公司和运输公司），即使它们 在对美国友好的国家经营。这些国家对美国制裁的域外影响提出了 抱怨。这种担忧导致一些欧洲国家在2019年初建立了一个替代信息 传递系统（INSTEX--支持贸易交流的工具），以促进与伊朗在《联 合全面行动计划》协议下的非美元贸易。在这方面，值 得注意的是，中国在2015年10月也采取了类似的举措，建立了自己的信息服务，以处理国际贸易和人民币支付（CIPS-人民币跨境支付系统）。这两项举措都是对长期以来使用美元进行跨境支付并占 据主导地位的挑战。

在美国和联合国安理会其他成员国（所谓的五常+1，即安理会 五个常任理事国和德国）积极谈判核武协议（联合全面行动计划JCPOA）之前的这段时间，美国对伊朗发起的金融制裁也许是比较 成功的。美国对伊朗的制裁历史悠久，可以追溯到1979年和伊朗人 质危机。从2005年开始，美国连续对伊朗实施了几轮经济制裁，以 应对伊朗为加强其核武器发展能力而采取的行动，导致2010年后伊 让与五常+1的谈判恶化。鉴于《联合全面行动计划》取得的成果， 在加强外交努力以遏制伊朗的核发展计划的背景下，这些制裁取得 了很好的经济制裁效果，并有效替代了军事力量。在2013-2015年 最后几轮谈判之前的这段时间，经济制裁在对石油生产、出口、国内制造业生产和外国直接投资的影响方面显然对伊朗造成了严重的 经济影响。

2015年7月，《联合全面行动计划》达成协议，2016年1 月，美国解除了制裁，包括分阶段释放冻结与石油出口有关的1000 亿美元金融资产。尽管采取了这一行动，美国的其他一些制裁仍然 存在，这些制裁与伊朗支持恐怖主义行动和真主党等伊斯兰激进组 只有关。不幸的是，这些制裁的成功比较短暂，因为美国在2018年 决定退出《联合全面行动计划》，理由是对其潜在影响的分析和重 新评估不够全面。然而，在2021年1月上任的拜登总统的管理下， 美国正在试图重新参与联合全面行动计划。

美元体系对世界其他地区的好处。美元在全球金融体系中的主导地位反映了美国经济的某些独特 优势，这些优势对全球经济的其他地区产生了积极和消极的溢出效 应。与美元体系的积极影响相关的好处将在本章的其余部分进行研 究，而缺陷将在下一期进行研究。 与全球美元体系的主导地位相关的一些好处已经在前几章中解 释，并涵盖了一系列问题。在一个非常普遍的层面上，美元的主导 地位反映了美国通过其全球军事存在和在一些多边机构或集团（如 国际货币基金组织、世界银行、经合组织和七国集团）中的积极领 导，在促进支持实际人均收入持续增长、减少收入不平等以及经济 和金融一体化的自由国际经济秩序方面发挥了主要作用。二战后的 增长和发展时代（1945-2020年）的整体繁荣和持久性，与之前的 75年形成了相当鲜明的对比，

在这75年中，较短的经济全球化时期 之后就出现了两次世界大战和大萧条的喧嚣和经济破坏。尽管如此 所以，美国在二战后的时代所扮演的霸权角色显然符合其利益，但 也为全球经济的其他国家提供了某些好处。 在目前的体制下，美国总体上保持了持续的经济增长和低通货 膨胀，为世界其他国家提供了一个相对稳定的锚，这反映在美元货 币区的扩大和规模，以及在贸易发票、国际银行和债务流动的计价 以及官方外汇储备的货币构成中广泛使用美元。与在国际贸易和金 融中的主导地位相一致，在后布雷顿森林体系时代，美元相对于其 他货币保持了相对稳定的贸易加权价值，同时伴有一些升值和贬值 时期。美国宏观经济表现的这些结果有助于维持全球经济的稳定， 使其大多数参与者受益。美元在全球金融体系中的核心地位与世界其他国家可以自由进 入美国金融市场是一致的，

而美国金融市场的广度、深度和流动性 都是无与伦比的。美国金融市场在全球金融体系中占主导地位的一 个表现是，美元作为一种融资货币，在地理上分散的各种借款人和 贷款人的庞大网络中发挥着特殊作用，这些借款人和贷款人之间以 及与美国之间通过一系列中介机构和金融工具进行互动。广泛使用 美元作为全球资金流动的主导货币，给全球经济的其他部分带来了 一定的好处，如与资本转移的低成本和风险有关的积极网络效应。 为了保持其在全球金融体系中的主导地位，美元为全球经济的 其他部分提供了获得一系列“安全避难所”或安全金融资产，其中 主要是美国国债。其他政府机构债务和高评级的公司债券也发挥了 这种作用。美国政府债务证券的特殊作用体现在，其现有债务存量 的近一半被非美国居民持有，他们愿意为获得这些债务支付大量的 溢价或便利收益。

这些安全资产的吸引力在于，它们具有高度的流 动性，在金融压力时期往往会升值，从而成为投资者抵御市场动荡 的保值手段。美元的广泛流通和这些安全资产的高度可销售性使它 们成为各种中短期用途的理想金融工具。这些安全资产是以美元为 基础的体系对世界经济其他地区的一个重要好处。 美国国债作为国际安全资产的一个核心基本原则是，美国政府 不会采取任何行动来危及这些债务的偿还，而且随着时间的推移， 美国将保持一个健全的财政状况，与过去一样，保持完全的债务可 持续性。这是美国能够保持其在全球金融体系中的霸权作用和美元 全球货币力量的一个重要承诺。在全球金融危机之前，这个问题并 不令人担忧，因为政府债务占GDP的比例相对较低，

而且“债务动 态”的可能路径由政府基本收支（即收入减去非利息支出）的规模 以及政府债务的利率与名义GDP增长率之间的关系决定。如果政府的基本收支大于零，而且利率和GDP增长率之间的差异小于零，那 么“债务动态”是正的，债务与GDP的比率将趋于下降。 然而，随着全球金融危机的发生，政府债务与GDP的比率明显 上升，债务动态的前景变得更加不利，但这种前景被随后几年初级 赤字的减少和GDP增长率高于利息率所抵消。然而，这种改善被 2017-2018年的财政进展和新冠疫情的影响所逆转，一旦新冠疫情 得到控制和经济复苏完全到位，就会给财政管理和债务可持续性带 来重大挑战。这些问题对美元体系可行性的影响将在第六章中详细 研究。 以美元为基础的体系对全球经济其他地区的最后一个好处还包 括美联储在执行货币政策和作为非官方国际最后贷款人的作用。

其 行为的这两个特点对于美元的全球货币力量和以美元为基础的全球 金融体系的稳定都至关重要。在执行其货币政策方面，美联储在 1982年解决美国通货膨胀以来维持相对较低的通货膨胀率方面发挥 了不可或缺的作用，并使美国经济自那时起接近其潜在增长率。美 联储政策的这些特性在被称为“大缓和”的时期表现得最为明显， 这个时期从1980年代中期一直到2007年全球金融危机爆发。全球金 融危机显然是这种良好宏观经济表现的一个严重反常现象，部分反 映了政府金融监管和监督的削弱；尽管如此，美联储在解决国内外 危机方面发挥了重要作用，并通过使用创新的货币政策方法促进了 此后的持续经济复苏。2009-2019年是后布雷顿森林体系时代全球 经济持续增长和就业增长时间最长的时期之一。 如前一章所述，

美联储作为非官方国际最后贷款人 的角色在2008-2009年的全球金融危机和2020年的新冠疫情中表现 得最为明显。这两次危机都产生了严重的国际影响，促使美联储采 取大胆而果断的行动，如果没有这些行动，以美元为基础的全球金融体系就会发生重大动荡和破坏。在这两种情况下，美联储与其他 14家中央银行建立了双边互换网络，包括发达国家的主要中央银行 （欧洲中央银行、英格兰银行、日本银行、瑞士国家银行和加拿大 银行）和其他9个发达和新兴市场经济体的中央银行（澳大利亚、 新西兰、丹麦、挪威、瑞典、巴西、墨西哥、韩国和新加坡）。 中央银行互换是两个中央银行之间的货币交换，其中一个中央 银行提供其货币用于交换，例如在一个设定好的时间段内，在一个 市场确定的利率下从美联储那里获得美元。

我们可以认为这种操作 相当于每个中央银行的贷款交换，每笔贷款以每个中央银行的本国 货币计价。在预先确定的一组时间后，两种货币又会互换回来。由 于通常是外国中央银行对获得美元感兴趣，我们也可以把互换看作 是一种REPO机制，外国中央银行以等量的本国货币为抵押，向美联 储借入美元。 在全球金融危机期间，美联储于2007年12月启动了央行互换， 并在2008年12月与互换网络参与者中的10家达到了约5800亿美元的 支付峰值（4家央行没有使用他们的互换额度）；这些信贷在2010 年2月中旬之前全部支付完毕。在新冠疫情期间，美联储互换额度 的密集使用期从3月底持续到2020年5月底，最高支付额度约为4500 亿美元，其中大部分在2020年9月底前偿还。在新冠疫情造成的金 融动荡后不久，

美联储在2020年4月推出的一项创新是为未获准进入其互换网络的外国中央银行建立外国和国际货币当局回购机制。在这一机制下，外国中央银行可以在短期内以设定的利 率借入美元，同时暂时交出所持有的美国国库券。这一机制不仅在 全球范围内临时增加了美元的流动性，而且还减少了出售美国国债 的潜在需求，从而缓解了这些证券市场的压力。最初，这一机制设 立的期限为六个月，但后来延长到2021年9月。到2020年底，FIMA 下的净提款存量为10亿美元。在两次危机的早期，美联储启动了这些掉期，以及其他一些紧 急贷款措施，其中一些是提供给在美国有分支机构/子公司的非居 民银行，以应对第三章中描述的以美元为基础的国际信贷系统的重 大流动性短缺。这个系统涉及到跨境银行业务，其资产负债表的重 大错配涉及到用短期REPO、

商业票据和外汇掉期以及长期投资和贷 款进行美元融资。当金融市场上因危机影响而爆发恐慌时，短期融 资业务逐渐减少或消失，从而证实了它们具有较高的滚动风险。一 下子，受影响的银行面临着大量流动性需求或其贷款组合严重损失 的前景。在这种情况下，美联储建立的美元互换相对系统的金融稳 定至关重要。在新冠疫情爆发期间，美元互换额度也很重要，从外 国银行在美国的总部向其分支机构提供资金，以满足这些分支机构 现有信贷额度下美国公司增加的信贷需求，而这些公司无法从其他 来源获得资金。 在新冠疫情期间，美联储作为一个非官方的国际最后贷款人进 行了额外的操作，这对美国国债的安全庇护地位至关重要。与全球 金融危机不同的是，在2020年3月，这些证券的许多投资者决定在 动荡时刻大量出售这些证券，

以积累现金头寸（例如，通过货币市 场基金的股票），以管理他们预期的主要支付要求，而此时经济运 行将远远低于能力，个人和商业收入将急剧减少。在这种情况下， 美联储对政府证券市场进行了强有力的干预，无限制地购买政府债 券，以扭转已经发生的价格暂时下跌和收益率跳升的情况。这种行 动对于保持这些安全资产的属性是至关重要的，而这些属性是国内 外投资者多年来所期待的。没有其他公共金融机构能够如此迅速和 果断地采取有利于全球经济的行动。在这方面，美联储除了作为最 后贷款人向金融机构提供紧急信贷额度外，还充当了“最后的放款 人”。 如果没有上述美联储的ILOLR行动，美元的全球货币力量将受到严重损害。

即便如此，全球金融危机以及美国在危机的起源和 演变过程中发挥的核心作用，引发了人们对以美元为基础的全球 金融体系潜在缺陷的广泛讨论，这些问题将在下一期讨论。请继续关注下一期。