2024年9月9日，生态环境部发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《工作方案》）意见的函。
一、发布背景
我国碳市场的建设可追溯至2010年，彼时国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号），提出构建主要污染物和碳排放交易制度。自2011年起，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等地开展碳排放权交易试点，为全国碳市场建设积累经验。
2015年，中国政府在《中美元首气候变化联合声明》及巴黎气候大会上承诺，计划于2017年启动全国碳排放交易体系。2017年12月19日，国家发展改革委召开电视电话会议，部署落实《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（发改气候规〔2017〕2191号），全国统一碳市场建设正式开启。该方案作为指导性文件，明确了我国碳市场建设的指导思想、基本原则与目标任务，具体涵盖市场要素、制度建设、发电行业配额管理、支撑系统及保障措施等内容。依此方案，全国碳市场建设分为基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段，主要任务包括碳排放监测、报告、核查制度，重点排放单位配额管理制度以及市场交易相关制度这三大制度建设，还有碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和结算系统这四大支撑系统建设。
历经多年筹备，全国碳市场于2021年7月16日正式上线交易。截至2023年底，全国碳市场第二履约周期（2021-2022年度）纳入2257家发电行业企业，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场。
经过三年运行，我国全国碳市场已建立起较为完备的运行机制框架，推出一系列涉及碳排放权交易的制度文件，初步形成由行政法规、部门规章、标准规范以及注册登记机构和交易机构业务规则组成的全国碳排放权交易市场法律制度体系和工作机制。目前，全国碳市场已建成“一网、两机构、三平台”的基础设施支撑体系。“一网”即“全国碳市场信息网”，集中发布全国碳市场权威信息；“两机构”为全国碳排放权注册登记机构和交易机构，负责配额登记、发放、清缴、交易等工作管理；“三平台”包括全国碳排放权注册登记系统、交易系统、管理平台，实现全业务管理环节在线化、全流程数据集中化。随着《碳排放权交易管理暂行条例》（国令第775号）于2024年5月1日正式施行，全国碳市场迈入新发展阶段。短期而言，全国碳市场的重点工作是纳入更多重点排放行业。2024年《政府工作报告》提出，2024年将扩大全国碳市场行业覆盖范围。
在2024年9月7日召开的“2024年全球能源转型大会”上，生态环境部部长黄润秋表示，到2024年年底，全国碳排放权交易市场除现有电力行业外，还将纳入钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业。随着《工作方案》出台，全国碳市场加快推进上述三个行业纳入的准备工作。
根据《<全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）>编制说明》（以下简称《编制说明》），生态环境部围绕扩围工作，对钢铁、建材、有色金属、石化、化工、造纸和航空等重点行业纳入碳市场的成熟程度进行全面评估。根据评估结果，确定建材（水泥）、钢铁、有色金属（电解铝）行业基础条件成熟，可优先纳入全国碳市场管控范围。具体来说，水泥、钢铁、电解铝这三个行业数据统计基础较好，存在碳排放量大、产能过剩的特点，同时面临欧盟碳边境调节机制的管控。在纳入上述三个行业后，预计将新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨，全国碳市场（含四个重点控排行业）覆盖温室气体排放总量将占全国排放总量的约60%。
二、重点内容解读
（一）分阶段实施
《工作方案》将按照“边实施、边完善”的工作思路，分为“启动实施阶段”和“深化完善阶段”两个阶段完成水泥、钢铁、电解铝行业的纳入工作。具体来说：
1、启动实施阶段（2024—2026年）。该阶段以“以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作”。
2、深化完善阶段（2027年—）。该阶段工作包括完善政策法规体系，提升碳排放数据质量，建立更为科学精准、预期明确、公开透明、适度收紧的配额分配机制。
因此，若水泥、钢铁、电解铝行业如期在2025年底前完成首次履约，则最晚需要在2025年中旬完成重点企业名单和2024年度碳排放量的确认工作，并完成配额的基本分配。
（二）纳入门槛和管控范围
1、纳入门槛：2.6万吨二氧化碳当量
《工作方案》明确水泥、钢铁、电解铝行业企业全国碳市场纳入门槛，即“水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理”。
2、管控范围：只考虑直接排放，不考虑间接排放
相比于生态环境部于2023年10月18日发布的《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（环办气候函〔2023〕332号），《工作方案》对纳入企业门槛有较大调整，即只考虑水泥、钢铁、电解铝行业企业的直接排放（即范围一排放，包含固定燃烧排放、移动燃烧排放、无组织排放和过程排放），且直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量水平。尽管减少了企业间接排放部分的温室气体数量，但是由于水泥、钢铁、电解铝排放量较大，因此对最终纳入管控名单的企业数量影响有限。
上述纳入条件的修改也反映出另一问题，即后续水泥、钢铁、电解铝行业企业在核算温室气体排放的时可能只核算直接排放，而不考虑间接排放。
（三）配额管理
在配额管理方面，《工作方案》提出两项主要任务：1.制定年度配额总量和分配方案；2.开展配额发放、清缴、交易。其主要内容如下。
1、分配方式
配额采取免费分配方式，并对配额总量不进行限制。水泥、钢铁、电解铝三个行业的配额分配采用强度控制思路，即根据企业产量确定企业最终获得配额数量，产出越多，则配额数量越多。
2、履约要求
水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位需按年度向所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。
可参考《关于公开征求<2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）>意见的通知》（环办便函〔2024〕216号）中对电力行业重点排放单位的要求，每年完成上一年度的履约工作。
对水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位来说，首次履约截止日期为2025年底，需要完成2024年度的碳排放履约工作。参与全国碳市场的重点排放单位将不再参加地方碳市场的履约交易。
3、配额盈亏
在配额盈亏数量方面，《工作方案》提出，“在启动实施阶段，基于碳排放强度控制思路实施配额免费分配，将企业配额盈缺率控制在较小范围内”。
根据《编制说明》的进一步说明，扩容的三个行业将是“体验期”式的试验期定位，因此在启动实施阶段，配额分配方案在制定时，既不会让配额有盈余的企业有较多配额剩余，也不会让配额有缺口的企业有较多短缺。此举是让扩容行业的重点排放单位更多地感受和熟悉全国碳市场的运作方式和交易履约规则。但是在深化完善阶段，配额分配方式转变为基准法，因此对于行业落后企业，其配额将存在较大缺口。在配额逐步收紧的机制下，相关企业将面临更加严峻的履约压力。考虑到深化完善阶段从2027年开始，相关企业也有必要加快行业研究，对标先进生产水平，逐步开展节能减排工作。
三、银行业务指引
当前碳市场仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，市场机制作用未能充分发挥。纳入更多行业有助于增加市场参与主体，提升市场活跃度，有利于促进碳排放的隐性成本显性化、外部成本内部化，优化碳排放的空间和时间资源，激励排放实体低成本完成碳减排目标。
对于水泥、钢铁、电解铝行业的企业而言，被纳入碳市场将带来机遇与挑战并存的局面。一方面，企业可以通过碳交易获得收益，提升市场竞争力；另一方面，也将面临碳排放约束，需要加大低碳技术研发投入，提升碳资产管理能力。
基于政策情况，建议银行从以下方面调整授信策略：
（一）信贷业务调整
1、重点支持绿色企业
加大对水泥、钢铁、电解铝行业中在节能减排方面表现突出的企业的信贷支持力度。这些企业更有可能在未来的碳市场中占据优势，具有较强的可持续发展能力。优先为采用先进生产技术、降低碳排放强度的企业提供贷款，包括支持其进行技术改造、设备升级等项目。
2、审慎对待高碳企业
对于碳排放量大且未能积极采取减排措施的水泥、钢铁、电解铝企业，在发放贷款时要更加审慎。严格评估其环境风险和未来的履约压力，合理控制贷款额度和期限。要求高碳企业制定明确的减排计划和时间表，并将其作为贷款审批的重要参考因素。
