困扰我国矿业行业发展多年的矿业用地问题终于有望得到极大改善。11月8日，经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过、自2025年7月1日起施行的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（下称“新矿产资源法”）首次对矿业用地作出专门规定，这标志着矿业用地将在法律层面有了充分保障。
“多年来，受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，‘矿合法、地不合法’的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。新矿产资源法首次对矿业用地作出专门规定，将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从空间规划布局上解决矿产资源勘查、开采必要的用地需求。明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。”自然资源部法规司司长魏莉华表示，新矿产资源法坚持问题导向，借鉴世界上绝大多数国家在矿业法对矿业用地作出专门规定的做法，在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定，是新矿产资源法的一大亮点，对破解矿业用地矛盾、保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义和深远影响。
01
矿业用地成为“拦路虎”
矿业用地难，难于上青天。对许多矿山企业来说，用地难是一个突出的“软肋”。尤其是近年来，随着国家耕地保护政策的愈加严格和供地计划指标的偏紧，以及城镇化建设步伐的加快、基础设施项目的大幅增加而导致的大量用地需求矛盾，矿业用地已经沦为被遗忘的角落，能从地方十分有限的用地计划指标中分得少许“残羹冷炙”委实不易。
今年11月7日，中国矿业报记者到广东省肇庆市调研发现，某投资集团2023年2月以20多亿元竞得了一建筑用花岗岩矿采矿权后，仅3个月时间就完成环评报告、矿山地质环境保护与土地复垦方案等10项政策备案、评审及批复工作，5个月就取得采矿许可证并正式开工，跑出了“非净矿”开发建设的“新速度”。2023年9月，该公司在举行矿山及配套绿色建材产业园项目开工仪式时还信心满满，计划于2024年底建成投产。然而，万事俱备之后却因土地卡了壳。由于用地指标迟迟无法解决，导致项目进展缓慢，许多工程设施无法如期“落地”，特别是被喻为“卡脖子工程”的货运码头建设至今仍然还在“积极协调”之中，预计今年投产的目标岌岌可危。
与该项目一江之隔、由华南机械制造有限公司承建的某大型砂石矿山，历经几年的协调推进，近日终于建成并进入生产调试阶段，但纵观该矿山整个生产系统，错落有致中却显拥堵不堪，有些环节甚至还存在致命的硬伤。作为一家当地知名的砂石矿山综合技术服务商，华南机械制造有限公司现场负责人也是苦不堪言：“关键是没地可用，许多原本科学合理的生产工艺流程围着地不断调整改变后，反而变得支离破碎，难以发挥出真正的优势。”记者在现场看到，该项目整个生产线围着一条山沟布局，尽管从山上到江边的装运码头是一条线下来的，却因土地严格受限根本无法利用落差来进行合理设计，有些地方不得不用立式料仓来破解场地不足问题，不仅严重影响了矿山的开采加工效率，也增加了生产运营成本。
“这个矿山周边都是林地，很难调整，整个矿山生产系统只能沿着狭窄的山沟布置。在山下面好不容易才争取了40亩的用地指标，既要用于建设破碎筛分车间和料仓，还要建设办公楼和职工宿舍楼及相关生活设施，真可谓是‘一地难求累死牛’。”该矿山负责人大倒苦水。
而位于广州从化区的某碎石场这几年也是深受土地问题所累。尽管该矿山是国家级绿色矿山，矿山环境、安全设施、智能化建设、资源节约集约利用、土地恢复治理等方面在国内首屈一指，但由于当地土地计划指标有限，矿山至今大多为临时用地。环保部门、应急部门要求矿山必须建设必要的设施，自然资源部门也要求建设绿色矿山，但按照相应标准投入大量资金建设必不可少的硬件设施后，土地卫片执法又来了，“临时矿业用地不能建设永久性固定建筑物”成为了悬在头上的一柄达摩克利斯之剑，随时都有可能被挥下。
实际上，这只是矿业用地矛盾的一个缩影。据了解，目前国内许多矿山普遍存在用地难问题，且越来越突出，已严重影响和制约矿山企业的正常建设和生产，有些矿山企业取得采矿权后因耕地、林地等原因迟迟无法按期“落地”，有些矿山企业需要提升规模、扩大再生产却因土地受限无法推进。尤其是露天矿山，用地方面的问题尤为突出，“合法采矿、违法占地”情况屡见不鲜，成为制约矿山企业正常生产经营的“拦路虎”“绊脚石”。
不容忽视的是，因为矿山企业多位于交通不便的山区或丘陵地区，且开采服务年限有限，有的只有一二十年，矿产资源开采完闭坑后这些矿山可以通过土地复垦、生态修复治理等还耕于民、还林于民，但由于采矿用地按照工业用地对待，而地方为建设产业聚集区的用地指标还不够，怎么可能拿出原本就“僧多粥少”的工业用地指标来供应矿山企业？即便是好不容易挤出了一点工业用地指标来供应，对矿山企业而言，不仅不是财富，反而有可能成为包袱。姑且不说矿山企业根本无力承担，即便是拿到了工业用地指标，到期矿山关闭后，土地该如何处置又成为了难题——发展其他产业交通位置不便，恢复耕地或林地，土地性质又是工业用地。
近年来，矿业用地新政陆续出台，采矿用地按工业用地来对待的情况在一些地方引起了负面效应。贵州省去年发文要求所有露天矿山临时用地必须改为工业用地后，许多砂石矿山陷入了巨大恐慌之中。“许多砂石矿山原本效益不好，基本都是微利经营或保本经营，而且服务期限不长，有的只有三五年，现在统一让砂石矿山办理工业用地手续，每亩几十万元的巨额费用企业根本承担不起。再说，真的变成工业用地了，砂石矿山到期关闭后许多也用不上，可能会成为呆滞土地资源，从而造成土地资源的极大浪费。”贵州省砂石协会一位人员忧心忡忡地说。
02
矿业用地改革一直在路上
近年来，矿业用地作为严重制约和影响矿山企业发展的“痛点”“难点”和“堵点”，已引起了相关部门的高度重视，但由于受相关法律条文框框的制约，并没有从根本上解决问题。据了解，在新矿产资源法修订之前，我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定，涉及矿业用地的相关规定散见于《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《土地复垦规定》及相关政策文件中。矿业用地相关政策文件主要包括：1999年原国土资源部对原国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）等。这在很大程度上束缚了矿业用地改革，影响了“先破后立”的矿业用地改革进程。
矿企之所忧，我必念之；矿企之所盼，我必行之。事实上，多年以来，自然资源部高度重视矿业用地政策研究与改革实践，并进行大量积极而有益的探索。早在2005年，为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地管理制度改革，原国土资源部就通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》，同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地，既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益。
在平果铝土矿采矿用地方式改革试点取得成功的经验基础上，2011年，原国土资源部又分别在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿、云南磷化露天磷矿等地区扩大采矿临时用地方式试点改革；2012年在山西省范围内扩大试点范围，选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革，探索采矿用地新的供地方式。广西平果铝土矿采矿临时用地方式改革试点验收后，相关政府部门及业内专家基本肯定了临时性采矿用地方式的价值，被认为是采矿用地制度改革的重大创新。
尤其是近年来，自然资源部进一步加快推进矿业用地改革创新工作。2020年6月，自然资源部印发《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》提出，探索采矿用地政策，组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。随后，自然资源部抓紧研究完善矿业用地政策，保障采矿用地合理需求；积极推进《矿产资源法》修改，研究制定集体经营性建设用地入市指导意见文件；按照《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》要求，积极推进“净矿”出让，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，确保矿业权人可以正常开展勘查开采工作；2022年，自然资源部又印发了《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），进一步明确了矿业用地路径等。但由于矿产资源管理与土地管理的法规政策不够衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收、供地等环节往往存在落地难题，成为矿业发展的限制因素。
“当前，不少矿山之所以存在‘合法采矿、违法用地’问题，关键是矿产资源分布的不可移动性、矿业用地被动跟随性特点，决定了矿业用地一般都位于城乡建设用地区外而依托资源单独选址，但在国土空间总体规划编制和‘三区三线’划定中对此考虑不足，造成矿业用地选址时因无规划或缺乏相应建设用地规模而无法落地。”业内一位专家分析说，“新《土地管理法》第四十五条规定，矿业用地除了煤炭、油气等能源类用地可以征地外，其他矿种的用地均无法征地。同时，矿业用地主体的特定性，决定了不大可能采用招标拍卖挂牌等竞争性方式供地，但相关供地政策不够明确，基层自然资源部门操作起来顾虑多多。此外，矿业用地涉及资源、林草、发改、能源、水利等相关部门，各部门要求不太一致，致使矿业用地管理不够顺畅甚至相互掣肘，陷入互为前置的死循环，项目用地无法报批。”
近年来，一直致力于矿业领域法律法规研究的北京市雨仁律师事务所团队在办理多起矿山企业涉嫌非法占地案件时发现，矿山企业违法用地行为具有一些突出特点，即违法用地面积大、违法用地时间久、违法用地比例高，且体现出一定的行业普遍性。该团队分析认为，现行土地管理制度与矿业用地之间的矛盾是根本原因。采矿用地尤其是露天开采矿山用地，具有占地面积大、多涉及农用地等特点，决定了采矿企业一般都很难获得足够的建设用地指标。而地方政府在特定时期内为追求经济发展，允许企业未批先建是外部原因。部分矿山企业自身合规意识淡薄是内在原因。
该团队建议，对矿山企业违法用地行为，应坚持罪刑法定、主客观相统一和尊重历史、保护行业的原则慎重追究刑事责任。同时，要推进矿业用地制度的改革和完善，从根本上纾解矿业用地之困。而一些业内专家及学界人士更是呼吁在修订的《矿产资源法》中单设“矿业用地”一章，包括矿业用地的市场准入、矿业用地的取得方式和取得程序、矿业用地的审批、矿业用地的退出机制、矿业用地的相邻关系以及矿业用地损害赔偿制度等内容，以完善我国的矿业立法，促进矿业高质量发展。
03
矿业用地迎来法律保障
“1996年的矿产资源法对矿业用地的取得方式没有作出专门规定。实践中，矿业用地一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，实行招标拍卖挂牌出让，导致‘矿合法、地不合法’的问题大量存在，影响了矿业行业的健康有序发展。”魏莉华在总结盘点新矿产资源法十大亮点时表示，新矿产资源法在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定是一大亮点。
魏莉华进一步解释说，新矿产资源法一是将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从空间规划布局上解决矿产资源勘查、开采必要的用地需求。二是改变单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。三是开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这是对土地管理法关于土地征收范围作出的特别规定。四是勘查矿产资源可以使用临时用地。露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件。五是勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。
实际上，在新矿产资源法审议通过之前，许多省级自然资源系统按照自然资源部的统一要求，仍在持续推进矿业用地改革。日前，四川省自然资源厅印发《重点矿业企业用地保障工作方案》，进一步建立采矿用地保障专项推进机制，将部分重点矿业企业用地项目纳入用地审批绿色通道，省、市、县三级分别配备“用地保姆”，限时完成用地预审和选址、用地组卷报批工作，加快推动重点采矿项目落地实施，切实做好采矿用地要素保障，并针对当前非能源类矿产项目用地不符合征收条件的问题，探索先期办理农用地转用手续、暂不办理土地征收的方式保障用地，避免出现合法采矿、违法用地现象。
而在此之前的7月31日，《安徽省人民政府办公厅关于印发加强矿山全生命周期管理若干措施的通知》中，也把保障矿业用地用林作为一项重要内容进行了明确，要求落实国土空间规划，明确能源、矿产资源安全生产管理底线红线管控要求，合理安排矿业用地的布局、规模、时序，并纳入国土空间规划“一张图”。加快新增矿业用地审批进度，依法办理用地审批手续，对不符合法定征收情形的，在依法办理农用地转用手续的前提下，通过集体建设用地土地使用权入股、联营方式保障用地需求；集体经营性建设用地入市试点地区，可按照国家统一部署通过集体经营性建设用地入市方式保障合理用地；对矿山生态修复产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标、新增湿地占补平衡指标，可按规定流转使用。对矿山生态修复为林地面积较大的市，在林地定额分配和使用上给予优先保障。对历史原因导致未办理林地使用手续的生产矿山，如涉及违法使用林地的，依法查处整改到位后，支持和指导企业办理使用林地手续。
上下同欲者胜，左右同心者赢。上有新矿产资源法这把“尚方宝剑”的保驾护航，下有各地政府的改革创新和倾力支持，再有自然资源系统的精准施策和分类指导，困扰矿业行业发展多年的矿业用地问题一定会迎来重大转变！
