农业、农村、农民——“三农”问题，是关系国计民生的根本性问题。

就在今天，国务院重磅发布《中国的能源转型》白皮书。其中指出，能源产业正全面助推脱贫攻坚和乡村振兴。

数据显示，当前，农村地区户用光伏规模已达1.2亿千瓦，涉及农户超过550万户，每年可为农户增收110亿元，增加就业岗位约200万个。

图：安徽金寨龙窝50MW农光互补电站项目

今年年初，新华社受权发布2024年一号文件《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》。

文件特别提出：

（十七）推进农村基础设施补短板。推进农村电网巩固提升工程。推动农村分布式新能源发展，加强重点村镇新能源汽车充换电设施规划建设。

（十九）加强农村生态文明建设。加强荒漠化综合防治，探索“草光互补”模式。全力打好“三北”工程攻坚战，鼓励通过多种方式组织农民群众参与项目建设。

作为中央每年发布的第一份文件，近年来，“中央一号文件”逐渐成为中共中央、国务院重视农村问题的专有名词。2024年一号文件中涉及光伏等新能源的内容，进一步彰显出国家对其提升乡村建设水平，助力乡村全面振兴的厚望。

种太阳，也要守红线！

然而，走在光伏发电与农业生产结合的路上，有些红线是绝不可以触碰的。我们需要谨记农光互补的初衷和前提是以光促农、农光协同。如果仅仅为了解决光伏用地去侵害农业用地，就是本末倒置。

6月3日，湖南省发布农光互补项目新规，要求单位面积生产产值不低于周边种植同类作物生产产值的80%；尽量减少农业不可用区域在农光互补区域总面积中的占比，原则上该比例不应大于10%。在关注农光互补项目用地问题之上，光伏与农业生产的适配性成为焦点。

就在今年三月，央视网爆出湖北省安陆市高标准农田被侵占，耗资八百多万打造的高标准农田建设项目，被改造成占地两千多亩的农光互补发电项目。据村民反映，该项目从2021年开始建设，村里三番五次进行动员，劝说大家在村委会集中签字，将自家的基本农田租赁给光伏项目，而村民们拿到手的租金每亩只有500元。而这样的“农光互补”，收益甚至不如村民们直接种地。

在随后的电话采访中，安陆市自然资源和规划局洑水国土资源所工作人员一口咬定光伏项目占用的不是基本农田。

同样在湖北，孝昌金博小河80MW农光互补项目的工作人员揭示出农光互补更尴尬的现状：限电问题。

据他透露，光伏电价便宜，加上发电量每年都已达标甚至超标，湖北的电很有可能销不出去，也就是说卖给电网，但电网负荷太大，因此导致被限电。二者叠加，导致该农光互补项目运行情况并不理想。

其实，光伏作为新能源、新产业，其发展一直受到国家层面与地方政府层面的支持和鼓励，而农村土地广袤、屋顶资源丰富，在条件允许的情况下，是建设光伏电站的理想化场所。只是，在“饭碗田”与“实际收益”面前，我们更应该守好底线、算好经济账，真正将农光互补应用在应该应用的领域，少“觊觎”耕地，多重视沙地、盐碱地等“未利用地”。

以大唐文昌龙虎山100MW农光互补+储能示范项目为例，该项目统筹规划光伏+农业，在发展建设光伏产业基础上，根据当地沙质土壤特性、气候条件、农业市场需求，合理选择“15+N”种常年蔬菜种植品种，推进撂荒地复耕复种，实现农光互补，即光伏发电和农业生产双赢局面，有效提高了土地附加值。

下表中，盒子根据国家现有的土地政策，对不同性质的土地是否可以用作光伏项目建设（以光伏方阵用地为例）作了汇总整理。其中，红色代表不能做场址，黄色代表部分可用、但有限定条件，绿色代表可用。

*土地用途分类参考：《中国集体经济》建议统计口径与用地用海新分类对应关系

2023年3月，三部委联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，对光伏发电项目用地实施分类管理，明确了光伏方阵用地和配套设施用地管理的范畴，并进一步提出要加强用地监管和稳妥处置历史遗留问题，为后续光伏项目的用地管理提供了切实的政策依据基础。

通知规定，在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审批光伏项目新增用地用林用草的规划依据。

在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。

项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。

新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。

下面，盒子整理了光伏用地相关“知识点”：

01

光伏发电项目实行分类管理

02

“三区三线”

线一：永久基本农田红线

与基本农田对应的概念是一般农田，也叫一般耕地。从范围上说，农用地＞耕地＞基本农田。而高标准农田就是永久基本农田的种类之一。

补充说明：

耕地 vs 其他农用地

符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地（60101）管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。其他道路按建设用地管理。

线二：生态保护红线

2023年4月22日，自然资源部宣布，我国生态保护红线的划定工作已全面完成。主要集中分布在青藏高原生态区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等区域。据了解，陆域、海域实际划定面积合计319万平方公里，逼近一个印度。

补充说明：

林地

光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板；

下表为国家林业局发布的年降水量400毫米以下地区范围县名单：

此外，通知明确，光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距，具体由各地结合实地确定，并采取有效水土保持措施，确保灌木覆盖度等生长状态不低于林光互补前水平。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。

“其他草地”

西北地区的光伏项目大多会涉及草地，注意国土部门和草原主管部门对同一宗地的性质认定可能会不一致。如国土部门认定为未利用地中的“其他草地”，当地草原主管部门可能会认定为干旱性荒漠草原。如果是后者，就应当办理草原征占用手续，具体办理程序要咨询当地草原主管部门。

线三：城市开发边界

城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

03

未利用地之水域

《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》明确了光伏电站项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

“千家万户沐光行动”

根据国家能源局统计数据，2024年上半年，我国集中式光伏电站累计装机量 4.034亿千瓦，分布式光伏3.095亿千瓦，其中户用光伏1.318亿千瓦。

2024年上半年新增光伏并网容量 1.0248亿千瓦，包括集中式光伏发电新增 0.496亿千瓦，分布式光伏新增0.5288亿千瓦，其中户用光伏新增0.1585亿千瓦。

分布式光伏的新增装机快速发展的区域主要在江苏、山东、浙江、广东、安徽、河南、陕西和广西等省份。

除江苏、浙江、广东等工商业发达省份，山东、河南、安徽均为产粮大省。

图：2023年全国及各省（区、市）粮食产量

2021年5月11日，国家能源局关于征求《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知（征求意见稿）》的函，首次提出开展“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”，积极推进分布式新能源发展，推广农光互补、渔光互补、牧光互补等“光伏+农业”新模式，打开了农村新能源发展的广阔空间。

三农的农，不止农业的农，还有农村与农民。

近年来，我国积极稳妥实施“千家万户沐光行动”，坚持集中式和分布式并重发展，大力发展分布式光伏发电。据《中国的能源转型》白皮书数据，我国农村屋顶可安装光伏发电约20亿kW，全年可发电量近3万亿kWh，约为长江三峡电站全年发电量的30倍，开发利用潜力巨大。

此外，我国正通过探索推进农村能源绿色低碳转型，助力乡村振兴。结合分布式新能源发展，积极开展智能电网建设，完善源网荷储多要素互动模式，持续提升分布式新能源智能化调控水平和就地就近消纳能力。

三农与新能源，一个是党与国之根本，一个是全球之愿景，相信二者一定能在磨合之间，一步一脚印，走向双赢。