内容提要
合理防控城投债风险在保障财政稳定性、维护金融安全和满足监管要求方面存在重要现实意义，文章分析了城投债信用风险和社会风险的现状，提出强化风险评估、完善债务管理体系、推动城投公司市场化转型、完善法律法规等风险防控策略。
近年来，城投债在支持城市建设和补充财政收入方面发挥了重要作用，但同时也伴随着独特的信用风险和社会风险。防范和化解城投债风险在维护财政稳定、金融安全和满足监管要求方面均具有重要现实意义。
一、城投债风险防控背景
城投债，即城市投资债券，是中国地方政府为筹集基础设施建设资金而设立的融资平台公司发行的债务工具。自20世纪90年代末以来，随着中国城镇化进程的加速和经济的快速发展，城投债逐渐成为地方政府补充财政收入、支持城市建设的重要融资渠道。城投债风险是指在发行和偿还城投债过程中，由于各种内外部因素导致遭受潜在损失或不利影响的可能性，主要涉及城投债的违约风险、内部评级风险、市场风险、社会风险等。
相较于其他融资方式，城投债具备信用等级高、收益可观、筹资规模庞大的显著优势，在推动区域经济发展、缓解金融市场间接融资比例失衡问题、优化债券市场结构等方面发挥着积极作用。然而，基于以下三大方面的考量，城投债的风险防控显得尤为迫切且不容忽视。
第一，保障地方政府财政稳定性的需要。城投债作为地方政府的关键融资途径，其风险状况直接关系到地方财政的稳健与否。如果城投债出现违约或偿付困难，将直接导致地方政府财政压力增大，影响其正常运行和公共服务的提供，并可能导致财政风险的扩散。
第二，维护金融安全，防范系统性金融风险的需要。城投债作为地方政府的重要融资工具，规模庞大，截至2023年三季度末，存续余额已达14.7万亿元人民币。任何风险暴露都可能对金融市场和实体经济产生深远影响，甚至可能触发系统性金融风险。
第三，监管的要求。国家对于防范和化解地方政府隐性债务风险持有坚定的立场，不容松懈。2021年4月发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）强调“要防范化解地方政府隐性债务风险。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。2023年以来，财政部部长刘昆多次在会议中强调继续抓实化解地方隐性债务风险。2023年7月，中央政治局召开会议，分析研究经济形势和经济工作，提出要有效防范化解地方债务风险，实施一揽子化债计划。8月，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会在联合会议中要求，金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段。2023年10月召开的中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。11月，财政部通报八起地方政府隐债化解问责典型案例。
二、城投债风险现状
显然，城投债承担着支持地方政府补充财政收入、支持城市建设融资的重大责任，随着我国城投债发行总体规模逐年攀升且区域分化明显，大量资金集中于江浙沪等经济发达地区和湖南等中部省份，弱资质区域明显缩量，城投债各类风险或将日益突出。
（一）城投债信用风险
信用风险主要源于债务人未能履行债务合约，导致诸如贷款和债券等金融资产面临无法按期回收本金和利息的风险。在我国，城投债通常具有较高的信用评级和诱人的收益率，这一独有特点主要得益于城投债的发行主体多为地方政府或其代理机构，如城投公司等。城投债的偿付能力往往得到地方税收收入的隐性担保，或是依赖于投资项目所产生的稳定现金流。鉴于城投债与地方政府之间的紧密关联，随着近年来城投债规模不断扩大，地方政府的隐性债务压力也日益加重，城投债信用风险评估不仅需要考虑发债主体——城投公司的信用状况，还需深入分析地方政府的财政实力。综合多方面因素来看，城投债面临着以下几大信用风险。
1. 信用评级风险可能扩大
城投债发行规模的扩大导致发债主体的债务迅速累积，这可能对其偿债能力造成一定负面影响，理论上应当导致信用评级的下降。然而在现实中，由于城投债信用评级采用发行人付费模式，评级公司往往因合作关系而倾向于给予城投公司较高的评级。此外，我国债券评级体系仍待完善，部分评级机构在标准化和统一管理方面存在不足，导致评级结果有时缺乏客观性和真实性，这可能误导投资者，进一步加大城投债的信用风险。
2. 违约风险传导效应明显
县域城投平台面临的风险挑战日益显著。随着金融监管环境日趋严格，地方政府投融资平台的融资渠道受到了明显限制，尤其是市、县级投融资平台，其违约风险日益凸显。若出现违约事件，财政风险会迅速传导至省级政府层面，对整体财政稳定构成威胁。以青岛市李沧区城投为例，其前期投入大量资金于院士港项目建设，但因后期项目实际经营情况不达预期，发生城投债务违约和商票逾期等问题，由此带来的负面影响迅速传导至整个山东省。市场对山东省其他区域城投的信用风险产生了担忧，担心类似李沧区的情况可能在其他区域重现，从而收紧了对山东省城投债务的整体风险评估。此外，李沧区的债务问题还影响到山东省内其他城投平台的融资成本和融资渠道，因为投资者可能会要求更高的风险溢价，导致对投资山东省内的城投债变得更为谨慎。
3. “借新还旧”，违约风险积聚
当前，经济下行压力加剧与地方政府偿债高峰期的叠加使得地方财政用于偿付城投债的资金明显减少。“十四五”时期，中西部地区加大基础设施投资力度无疑会带动地方政府投融资平台投资计划的相应扩张，这增加了城投债“遏制增量、化解存量”的挑战。虽然国家层面积极推动地方政府投融资平台与政府信用相互剥离，但实际操作中两者间的依赖关系并未明显减弱。此外，非经营性隐性债务的减少进展缓慢，短期内借新还旧现象仍然普遍，导致违约风险持续累积。
（二）城投债社会风险
随着城镇化建设的持续推进，地方政府对城市基建的需求日益增长。为满足这一融资需求，城投债应运而生，并在一定程度上加强了地方政府与城投公司之间的紧密联系。城投公司通常采取“两块牌子，一套人马”的运营模式，在组织架构和人员配置上与政府部门存在一定程度的重叠，地方干部常在城投公司任高管。这种模式在赋予城投债以社会效益的同时，也使其受制于地方政府和基建等民生项目，具有独特的社会风险。
1. “城投债爆雷”现象对政府的公信力构成潜在威胁。城投公司作为地方政府投融资的关键载体，其发行的城投债通常与地方政府信用紧密相连，呈现出“准市政债”的特性。这种紧密关联使得许多城投债实质上等同于地方政府债务。若城投债发生违约，地方政府的信用和权威将同时遭受严峻考验。
2. 地方政府债务风险加剧。截至2023年末，我国政府的法定负债率为56.1%，显性债务风险整体处于可控状态。但是，那些实际由财政兜底的城投债在本质上属于政府隐性债务。同时，区域发展不平衡带来的两极分化依然延续，部分欠发达地区的财政收支仍面临较大压力，高额隐性债务容易滋生系统性风险，甚至会进一步衍生“灰犀牛”事件，影响当地的经济发展和社会稳定。
3. 金融稳定受到威胁。目前，国有大型银行、股份制银行、城商行、村镇银行等金融机构是城投公司的主要债权方，如果城投公司遭遇大规模或连锁式的债务违约或破产，首当其冲的就是这些金融机构。这类风险可能从商业银行开始，逐步蔓延至整个区域性金融系统，产生系统性金融风险，严重破坏金融体系的稳定性。
三、城投债风险防控策略
（一）强化风险评估机制，适时构建债项内部评级体系
出于外部监管和自身发展的双重需要,业内金融机构愈发重视信用风险的内评管理,均已建立或计划建立自身的内评体系。通过进一步构建或强化债项内部评级体系，金融机构能够更准确地识别和评估债务风险，从而制定更为合理的贷款和投资决策。债项内部评级体系应当具备动态调整的能力，以适应市场变化和新的风险因素。加强债项管理不仅有助于防范和化解金融风险，还能够促进金融市场的稳定和健康发展，为经济的可持续增长提供坚实基础。
（二）完善地方政府债务预算体系和管理体系
防范化解城投债债务风险，要从地方政府债务管理体系这一根本入手，从源头上规范地方政府财政预算管理。科学编制预算，最大限度地对地方政府债务统筹管理，将标准城投债规模、债务偿还等情况统一纳入地方政府债务管理。进一步提高地方政府债务的透明度，明确各项财政支出的规模、范围和用途，规范财政预决算报告的信息披露内容和详细程度。大力规范地方政府的预算管理，强化对地方政府的预算约束，进一步打破政府兜底预期，坚持做到“谁家的孩子谁抱”，开“前门”堵“后门”，下决心出清一批持有严重不良资产的金融机构，彻底打破城投债的“刚兑信仰”。2018年9月，国务院发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》明确提出，“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算”。
（三）持续推动城投公司市场化转型
建立城投公司现代企业制度，完善公司治理结构，引导城投公司提高资产运营效率和资金使用效率，降低债务风险。针对城投平台不同的主营业务，实行针对性差异化分类改革。对于产业禀赋较好的城投平台，应逐渐剥离其融资属性，向生产经营性实体转型和发展。对于业务以融资为主的城投平台，应继续发挥其现有的公共服务职能，推动其向政府债务服务类公共机构转型。
（四）完善配套制度和相关法律法规，持续推动防范化解地方债务风险
为规范地方政府投融资平台的管理，需尽快完善相关法律法规，加快对预算法的修订工作，确保发行主体、发行条件、市场流通、还款及担保等方面的管理制度得到建立健全。在“控增化存”的框架下，对地方政府债务进行严格监管，聚焦于确保债务资金能够高效推动地方的高质量发展，从根本上改变地方政府及城投公司的债务无序扩张问题。推动建立更加市场化和法制化的处置机制，协助和支持融资平台利用市场和法律途径，逐步、稳妥地处理隐形债务存量。
作者：周川，中国农业发展银行
