小切口破题 大纵深发力

——江苏无锡法院行政争议实质性化解纪实

一直以来，行政案件上诉率高、申诉率高、服判息诉率低，是行政争议化解难度大的真实反映。如何走出“两高一低”这一困局？

江苏省无锡市两级法院坚持问题导向、更新司法理念，努力推进行政争议快速化解和实质化解，让有“太湖明珠”美誉的无锡更有魅力。

从看重“关键少数”出庭到注重“关键问题”回应

说起行政机关负责人出庭应诉，无锡市中级人民法院行政庭法官陈胜利忘不了几年前的一场尴尬庭审。

那是一起关于房屋强拆的案件，原告证据均指向街道办就是强拆主体。街道办的负责人按要求出庭，但全程委托律师进行答辩，面对原告和法官的提问，负责人一律回答“不清楚，庭后反馈”。一场原计划一个半小时的庭审，半个多小时就结束了。

法官崔晓萌也遇到过类似的尴尬。一起行政赔偿案件，法官就赔偿的项目和标准向街道办负责人提问，负责人避重就轻，不是以“认真履行赔偿责任”等空话套话对付，就是东拉西扯，反复提及街道办财政困难。原计划一个小时的庭审，拖了两个多小时，还是没回答实质问题。

“行政机关负责人也称‘关键少数’，他们出庭应诉是行政诉讼中一项重要的制度。”无锡中院行政庭庭长王作化介绍，前些年，无锡法院综合施策，全市一审行政机关负责人出庭应诉率从2019年的76.24%到2023年的95.29%，实现连续5年上升，今年第一季度更是实现100%出庭应诉。

“解决‘告官不见官’问题只是第一步，如果‘出庭不出声’，同样会引发当事人的不满。负责人出庭应诉的‘量’要保证，同时，‘质’也必须提升，也就是要‘出庭出声出效果’。”王作化说道。

如何“出效果”？最主要的就是“关键少数”不能回避“关键问题”，否则，庭审很容易走过场，程序一再空转。

为此，无锡法院一抓程序，要求负责人在庭审最后陈述环节就实质化解行政争议发表意见，让行政机关的“关键少数”成为法治建设的“关键力量”；二强能力，组织行政机关负责人旁听示范庭审，提升出庭应诉的能力，让“不会发言”变为“主动发言”；三压责任，通过一案一通知、一季一通报，深化与依法治市委员会、司法行政部门的联动，让被动应付的“任务出庭”成为主动作为的“责任出庭”。

4月25日，无锡市政府副秘书长张晓波出现在无锡中院第十二法庭的被告席上，让原告周某感到有些意外。

这是一起政府信息公开案件，周某要求市政府公开某地块集体土地征收为国有建设用地的批准文件，因认为公开的信息不完整，周某以市政府为被告向法院提起诉讼。

“被告，陈述一下你们作出案涉告知书的事实依据和所经过的程序。”陈胜利针对双方争议焦点在庭上向负责人提问。

“我们接到信息公开申请后，第一时间作出回应，以信函的形式咨询了自然资源和规划局，自然资源和规划局给我们提供了自然资源部和省政府的有关批复，我们向原告公开了上述两个文件。”张晓波诚恳地回答作出告知书的整个过程。

“原告认为其申请公开的地块有1.56公顷，而省政府的批复中仅涉及0.024公顷，尚有1.536公顷未予公开，请被告回应一下。”陈胜利继续提问。

“我们认为剩余部分在自然资源部的批复文件中，该文件批准将无锡市52.4662公顷的农村集体农用地转为国有建设用地。”张晓波解释。

庭审间歇，张晓波与周某在法庭外交流半个多小时，并联系相关部门协调提供周某需要的政府信息。

“张秘书长解决问题态度真诚，我当场拿到了想要的政府信息，这个官司我也就不打下去了。”周某当庭提交撤诉申请，一场行政争议当庭化解。

“关键少数”回应“关键问题”，有力促进了行政争议实质化解。无锡市梁溪区人民法院审理的“张家港保税区润发劳动服务有限公司诉江苏省无锡市人力资源和社会保障局行政确认系列案”还入选了最高人民法院发布的行政机关负责人出庭应诉典型案例。

从“愿判不愿纠”到“愿纠不等判”

谈起几年前的一起违法强拆案，梁溪区法院法官邓敏仍感慨万千。

那天，邓敏带着拆迁户代表和人大代表找到新吴区某街道办，开门见山地说这起典型的违法强拆案，要是开庭审理，街道办肯定败诉，希望他们承认强拆行为不合法，并尽快作出赔偿决定。可街道办负责人说：“你们判吧，我们一审输了，还有二审，二审输了，还可以再审，如果再审输了，我们就‘愿判服输’。”邓敏感到不解，既然感觉要输为何还如此固执？

这时，拆迁办另一位姓方的负责人将邓敏拉到一边，有些犹疑地谈道：“如果我们主动纠正错误，就可能会‘引火烧身’被追责。”这位负责人的话，让邓敏当场冷静下来。

邓敏与同事聊起此事，同事们认为，拆迁办那位姓方的负责人是实话实说。他的顾虑，不仅仅是个人的心态，也是不少行政负责人在面对行政案件时的心态。

“事实上，依法行政的应有之义，不仅是合法性的义务，也包括在发现违法行政后主动纠正违法行为的义务。”江南大学法学院教授曾祥华认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，将行政行为自我纠正作为一项重要的救济方式加以制度化的设计，并推动其成为与行政复议、行政诉讼并驾齐驱的三大救济方式之一，可以为今后行政争议法定救济体系的丰富完善作出有益探索。

江苏省高级人民法院行政审判庭庭长郑琳琳进一步谈到，相较于行政机关与司法机关“硬碰硬”的纠纷解决模式，法院指出问题后，行政机关可以在自己的“工具箱”里选择“更优解”，有了更多自主权和解决问题的空间。行政行为自我纠正制度因此被写入了《江苏省行政程序条例》。

知错就改，说易实难。如何让行政机关愿意纠、主动纠？无锡法院在分析后认为，关键还是要打消行政机关怕追责的后顾之忧。

为此，无锡法院在加强沟通协调、败诉预警、司法建议的同时，还着力在制度层面为解除行政机关后顾之忧破除障碍。无锡中院推动市依法治市委员会办公室出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，探索建立容错纠错等配套机制，消除行政机关“不愿纠、不敢纠”的问责顾虑。法院在审理案件中发现不合法、不合理以及因事实和法律变迁不宜存续的行政行为，及时向行政机关发送《行政行为自我纠正建议书》，提高行政机关自我纠正的准确率，推动行政争议化解在初始、消除在前端。

制度运行以来，府院联动纠正不当行政行为的机制运行顺畅，行政机关主动变更、撤销明显违法的不当行政行为正成为新常态。因行政机关自我纠正不当行为，原告申请撤诉的案件占比逐年攀升，一审行政案件协调化解率由2022年的16%上升至2023年的27%，一审服判息诉率在2023年攀升近10个百分点。

从埋头办案到丰富源头解纷“工具箱”

2024年刚过端午节，无锡市城市更新项目“无锡市五爱雪枫分校新建工程”正在如火如荼地开展着。

看着一栋栋拔地而起的高楼，无锡梁溪科技城管理局常务副局长缪建平说：“该项目差点因一起标的额为2.8亿元的征收补偿案而流产。”

征地拆迁向来是行政争议的高发领域，老百姓对强拆行为不服，一个征收补偿纠纷走完所有法律程序，历时几年是常态；政府还常陷入“拆一件败一件”的怪圈，政府权威和形象因此受损。

如何走出“拆一件败一件”的怪圈？如何把居高不下的行政案件数量降下来？无锡中院副院长杨志钢谈起他的想法：“以前，一件又一件的案子压得我们喘不过气来，大家都是埋头办案。行政争议因何而起？对这个问题，大家没时间没精力也没意识去思考。现在，我们倡导不但要埋头办案，还要抬头思考问题。”

大家思考得最多并形成共识的是：行政执法如果规范了，很多争议就不会产生，这也就是行政争议的源头治理。如何推动行政执法更规范？最有效的就是要通过建章立制规范前端的行政执法，而更多的建章立制，也丰富了行政争议源头治理的“工具箱”。

想好了就抓紧干。无锡中院出台《关于充分发挥行政审判职能依法为城市更新提供司法服务和保障的实施意见》，成立无锡梁溪科技城城市更新巡回审判（调解）工作站，对近几年涉拆案件进行全面的梳理和分析，同时向市委、市政府报送《关于司法服务保障全市城市更新行动的调查与思考》，助力行政执法的规范化建设，从源头上预防和减少房屋征拆纠纷。

在2.8亿元的征收补偿纠纷中，梁溪区房屋征收办与某公司签订《国有土地上非住宅房屋征收补偿协议书》，约定补偿款共计2.8亿元，并对公司交房时间以及逾期交房的后果进行了约定。截至2023年2月1日，征收部门支付公司1.05亿元，尚剩余1.75亿元。公司起诉到无锡市滨湖区人民法院，请求法院判令征收部门立即支付剩余款及逾期付款利息。

“该案如果解决不好，会引起上诉、再审，影响行政审判质效，还会拖慢梁溪科技城重点项目建设的进度。”行政争议实质化解中存在跨区域调解难题，该如何破解？滨湖区法院院长潘华明说：“属地法院、属地行政机关在地理距离、组织协调等方面具有特别优势。滨湖区法院将属地街道办、司法局相关人员吸纳进调解队伍，在开展组织协调及对账方面做了大量工作。”

6月8日，公司如约拿到了扣除冻结款之后的0.74亿元补偿款，并于同日向法院申请撤诉。得益于调解力量的整合与凝聚，这场诉前调解只用了不到3个月的时间。

很快，化解梁溪科技城重点项目纠纷的实践经验通过规范性文件固定下来，“促进行政争议源头预防和实质化解”被写入《无锡市人民代表大会常务委员会关于进一步加强行政审判工作深化法治政府建设的决定》。这是江苏省地方人大出台的首个此类决定，为提升行政审判质效、多元化解行政争议、规范和加强行政机关应诉等十项工作提供了立法支持。

近年来，无锡中院还向市委、市政府报送《街道实施房屋解危引发行政争议需引起重视》的专题报告，获得市政府高度重视，并推动市人大修改《无锡市城市房屋安全管理条例》；在补缴社会保险、投诉举报、违建查处等领域，无锡中院与相关职能部门召开府院联席会议，形成会议纪要，统一思想认识和法律适用；针对商事领域冒名登记现象，无锡中院向行政审批局、市场监督管理局发送司法建议，该司法建议获评全省优秀司法建议。

“党的二十届三中全会提出，要健全公正执法司法体制机制。我们要围绕提质增效，坚持‘小切口破题、大纵深发力’，将法院行政审判工作主动融入党委领导的市域治理格局当中，与法治国家、法治政府、法治社会一体建设一路同‘行’，做深做实为大局服务、为人民司法。”无锡中院党组书记、院长钱斌说道。

来源：人民法院报·1版

记者：郑卫平 | 通讯员：李思红 卢意