▲ 2022年，世界反兴奋剂机构主席维托尔德·班卡出席在瑞士洛桑举行的世界反兴奋剂机构研讨会。图源：互联网
《罗德琴科夫反兴奋剂法案》关于域外管辖权的设定、国际体育组织以违反《神圣休战协议》为由集体剥夺俄罗斯运动员和官员国际参赛权等事件的突发对传统的国际体育竞合格局造成了巨大冲击，世界体育秩序正发生重大变化。尽管国际社会始终对国际体育组织的自治权力给予极大肯定，但考虑到政治文化的差异以及政府与体育组织之间的不同关系，学界对于体育自治本身及其范畴一直没有定论，这也导致国际体育组织之间的权力制衡、公权与私权的相互制约等问题接连出现。尤其是近些年，随着民粹主义、孤立主义和保护主义在以欧美为先导的“逆全球化”行动中卷土重来，体育自治的有效性和稳定性在公共权威的裹挟下变得更加岌岌可危。目前，奥林匹克利益群体复杂化、多样化趋势愈发突出，国际奥委会在各方的合作与冲突中难以继续维持平衡，面临较大的治理压力，单纯依靠奥林匹克系统行业自治处理各类体育事务已呈现出部分失灵的发展态势，尤其表现在参与主体最为复杂、利益观念冲突最为激烈的反兴奋剂问题上。作为全球体育治理的独特领域，反兴奋剂领域是公权与私权竞合最为激烈的角斗场，是国际单项体育联合会、国际奥委会和国家政府意识形态冲突最为严重的场域，政治色彩极为浓郁。虽然世界反兴奋机构（World Anti-Doping Agency, WADA）的设立及其制定的一系列规范文本在一定程度上为平衡和协调各方矛盾提供了途径，但本质而言，并没有建立一套公权与私权相互独立、彼此配合的权力结构，导致WADA的自治权力不断因资金来源、组织能力边界等局限被其他治理主体蚕食。鉴于此，本研究拟阐明的两个关键问题如下：第一，国际体育组织的自治权力为何开始向其他治理行为体让渡？第二，随着其他组织逐步介入，以WADA为关键主体的全球反兴奋剂治理将呈现出何种发展趋势以及面临哪些新挑战？ 1 权力流散：一个理解的国际体育组织与公共权威互动的新视角 长期以来，体育与政治研究一直是体育社会科学中较为边缘的领域。学界对这些问题的忽视，在某种程度上反映出专业自治作为体育公共事务领域的主导理念。尽管到目前为止，学界对体育自治本身及其范畴始终没有形成一个统一的定论，但普遍承认传统的体育治理就是一种内部自上而下的科层式自治（hierarchicalself-governance）。其中，国际体育管理机构（International Sport Governing Bodies, 简称ISGBs）位于权力金字塔的顶端，享有对下级组织完全的管理权、规章制定权、处罚权和纠纷解决权，这些几乎垄断的自治权力的行使和生效均源于一个基本原则，即体育组织的运行与规则制定不受外部力量的干涉。但实际上，无论是在国内还是国际上，公共权威从未放弃过对体育事务的干预。Chappelet曾将政治对体育自治的干涉分为对国内体育组织的干涉和对国际体育组织的干涉两类，受限于本文的研究对象，故仅在此讨论政府对国际体育组织的介入。Geeraert等人认为，公共权威和国际体育组织的紧张关系源于全球体育治理失败（如体育腐败和兴奋剂滥用）、体育组织商业化扩大、超国家机构能力蔓延、财政依赖增加和组织内部冲突加剧等因素造成的双方不信任。有学者甚至指出，国际体育组织对自治权的坚持反映其对社会问责的逃避。而对于如何解决，Foster认为监督自治（supervised autonomy）是一个可行的方向，即政府肯定国际体育组织的合法性，国际体育组织通过满足同政府协商制定的治理标准维护这种自治形式，同时，公共权威有权检查体育组织是否正在履行职责，是否可以继续享受相互协商的监督自治。本研究构建了分析国际体育自治权力流散的一般性分析模型（见图1）。其中，利益主体是指在经济利益上具有一致性的行为主体及其集合，它们不一定享有具体的治理权力，但受到治理活动的影响。不同的利益主体具有不同的利益诉求，这种诉求需要以权力为媒介才能实现。所以，利益主体为维护自身核心利益，不得不在既定的治理环境中争夺有限的权力，直至自身利益得到相对维护，该过程界定为“利益的冲突与衡平”。权力主体是指掌握权力的一方，既包括行使特定职权的组织机构，也涵盖在组织、机构、部门中参与决策过程的个人。权力流散就是以往强势的权力主体将其部分权力移交给先前未被纳入权力范围的行为体的过程，包括权力向上级行为体的上移、向外部同级行为体的转移、向下级行为体和内部功能性部门的下放三种流散维度。这些新被纳入的权力主体作为权力接收方，与输送方一起参与权力活动，从而在宏观上建立了一个多元主体的权力协调与制衡网络，使得超越单个主体的整体利益得到全面表达。
（一）反兴奋剂领域相关利益主体的厘清
在WADA成立前，各国政府与各体育组织在兴奋剂问题上就一直处于一种权力争夺的关系。20世纪90年代接连发生的兴奋剂丑闻，尤其是1998年环法自行车赛的兴奋剂滥用，暴露出体育管理机构在反兴奋剂事务上客观存在的能力缺陷后，国际奥委会在社会公共权威的集体施压下，成立了一个独立的世界反兴奋剂机构，并让政府部门在机构最高决策层占有与体育部门等额的表决席位，试图以公私合作制（Public Private Partnership）的组织形式来领导全球反兴奋剂事务。严格来讲，这一组织形式已经打破了传统上意义上的行业自治。自此开始，世界反兴奋剂机构作为公权与私权相互博弈的舞台，在不断的利益冲突与衡平中逐渐构建起一套较为完备的全球反兴奋剂治理体系，反兴奋剂治理权也在此过程中逐渐向以往未被纳入权力范围的行为体流散。
根据利益主体在全球反兴奋剂运动中的部门所属，将其分为三类：第一，代表私权力的国际体育管理机构，包括国际奥委会和国际单项体育联合会。国际体育管理机构是全球反兴奋剂治理体系中的执法主体，负责实施世界反兴奋剂机构制定的各项政策规则。其中国际奥委会在体育部门反兴奋剂运动中占据核心地位，负责领导与协调全球体育反兴奋剂工作。虽然世界反兴奋机构成立后，有关制定、更新、公布药物禁用清单和认证检测实验室等部分权力已从国际奥委会转移，但《奥林匹克宪章（2021）》中仍明确指出，国际奥委会的使命和职责之一就是“通过领导反兴奋剂运动、打击各种形式的操纵比赛保护干净的运动员和体育诚信”。
第一，代表社会公权力的国家政府和国际政府间组织等社会公共权威。反兴奋剂治理的非营利性、非竞争性和非排他性，使其具有了公共产品的特质，也决定了社会公共权威成为反兴奋剂运动中极其重要的参与主体。作为公共利益和国家利益的“代理人”一方面，社会公共权威需要维护安全的公共体育环境，鼓励大众通过干净的体育运动提高身体素质。另一方面，国际政府和国际政府间组织等政治力量拥有与体育运动相辅相成的政策能力，尤其是在反兴奋剂检测、反兴奋剂教育、打击兴奋剂贩运等问题上具有体育组织不可替代的特殊作用。
第二，独立于公权与私权之外的反兴奋剂利益相关方，包括反兴奋剂专家团体、运动员团体和媒体、赞助商等商业附属机构在内的其他利益相关者。2020年2月7日，世界反兴奋剂机构发布《发展战略2020–2024》（Strategic Plan 2020-2024），将反兴奋剂专家、运动员和媒体、赞助商等其他利益相关者视为“反兴奋剂利益相关者生态系统（WADA stakeholder ecosystem）”中的三个子集，赋子其与体育运动和公共权威同等的参与地位。这些主体作为独立代表纳入全球反兴奋剂治理体系在一定程度上打破了组织内部公私对垒的权力结构，有效平衡了体育运动与公共权威之间的利益冲突，使得全球反兴奋剂运动在三方力量的权力斡旋下进发出更大的活力。
不同主体有其自身的利益价值取向，营造有效的共治环境必须处理好不同参与主体之间的利益冲突。因此，在确定反兴奋剂领域的参与主体后，为了更加深入地阐释全球反兴奋剂制度变更的动力来源，需要进一步讨论反兴奋剂斗争中不同利益共同体的冲突和平衡。
（二）国际体育管理机构与社会公共权威的利益冲突
社会公共权威的利益函数中除了维护安全的公共体育环境、提高国民身体素质等公共性目的外，还有对国民凝聚力、国家形象等政治要素的考量，且始终将政治利益置于首要地位。而国际体育管理机构作为全球体育运动的责任主体，负责单个项目在全球范围内发展，将推广体育运动作为其首要目标。这种价值取向的不同致使双方在合作治理过程中充斥着不信任感。
虽然政府部门考虑到工作量、监管灵活性和对反兴奋剂规则的可信性承诺，曾明确表示支持体育部门对反兴奋剂实施私人化监管。但国际体育管理机构对俄罗斯群体兴奋剂事件的制裁不一致，使社会公共权威认识到国际体育管理机构致力于运动推广的组织宗旨与兴奋剂违规调查、制裁等组织职责存在根本性的矛盾。国际体育管理机构既有动机也有能力对一些兴奋剂违规现象选择刻意漠视、隐瞒甚至包庇。这一方面是源于收集兴奋剂违规证据的高成本给组织运营施加了一定的经济压力；另一方面是因为对兴奋剂违规的证实和通报也会损害体育作为商业产品的价值，削弱赞助商等商业机构对运动的信心和期望，从而在源头上损害组织的经济基础。除此之外，欧美话语主导下的全球体育治理环境也使国际体育管理机构在处理不同国家运动员兴奋剂事宜上面临“双重标准”的质疑。例如，在治疗用药豁免的申请上，欧美运动员的申请成功率远远高于其他国家，而且这些运动员中相当大的一部分都在各自领域取得了不俗的成绩；在运动员兴奋剂违规的处罚上，国际奥委会也曾无视兴奋剂服用事实，以违禁物质阈值规则改变为由撤销了对伦敦2012奥运会铜牌得主里卡德（澳大利亚人）的兴奋剂指控。对于这类消极的处理方式，俄罗斯国家杜马体育、运动、旅游和青年事务委员会副主席加扎耶夫提议“各体育大国向WADA等国际体育组织派驻本国代表，以确保后者决策的客观公正”。
对于国际体育管理机构来说，由国家来领导、实施有效的反兴奋剂计划同样是不可行的。首先，社会公共权威对反兴奋剂事务的介入打破了体育行业以往的自治惯例，国际体育管理机构以往所垄断的治理权力面临不断流散的风险。实际上，体育部门早在世界反兴奋剂机构成立前就注意到了这一威胁，并试图通过1999年的洛桑会议重新赢得公共部门对国际奥委会全面领导反兴奋剂治理的支持，然而却失败了其次，拥有一定受众规模的体育运动作为国际政治的重要手段，在国家建设和国际形象塑造方面发挥着重要的作用。国际体育管理机构认为，国家政府有足够的动机和能力通过引诱运动员服用兴奋剂来打造表面上的体育成功，进而实现自己的政治抱负，例如苏联、东德的兴奋剂项目。
（三）独立团体对公权与私权冲突的利益衡平
独立团体不同于公权和私权在反兴奋剂运动上有着内在性矛盾，其更为纯粹的治理追求——营造一个无兴奋剂的体育环境，使它在治理过程中往往以“体育诚信（sports integrity）”为价值尺度进行决策判断。尽管WADA“保障运动员参加无兴奋剂体育运动的基本权利，从而增进世界范围内运动员的健康、公平与平等”的设立宗旨与独立团体的治理追求存在较为一致的价值取向，但在实际的治理过程中，WADA常常会为了协调公私矛盾、维持组织和政策权威等而牺牲运动员的合法权益。而作为国家级反兴奋剂组织的联合代言人，以国际反兴奋剂组织协会（Institute of National Anti-Doping Organisations，简称 iNADOs）为核心的反兴奋剂专家团体，就是各个国家的反兴奋剂组织（National Anti-Doping Organisations，简称 NADOs）为保护无兴奋剂运动和干净运动员而成立的国际非政府组织，其在保护干净的运动员、支持国家反兴奋剂组织独立化、联合体育合作伙伴影响反兴奋剂政策等方面发挥重要作用。
在俄罗斯兴奋剂丑闻发生后，世界反兴奋机构在应对的过程中所暴露的低效、软弱和妥协，使包括运动员和反兴奋剂专家在内的各个利益相关方严重怀疑世界反兴奋剂机构领导全球反兴奋剂治理的合法性，呼吁其尽早实施有效的治理改革，以将广泛的利益相关方纳入治理框架中。为此，WADA在人员代表性方面作出重大改革，不但将2名运动员代表和2名NADOs代表纳入常委会，将包括主席和副主席在内的55名独立委员和运动员理事会主席纳入执委会，还将运动员代表纳入各个常设委员会。值得注意的是，不同于其他大多数国际体育管理机构决策部门单纯地为运动员代表增加旁听席位而不赋予其表决权，WADA授予了运动员代表和其他独立成员完整的表决权。借此可以推断，WADA将广泛的独立团体纳入其决策机制的目的之一就是希望通过削弱政府和体育部门的表决占比来平衡公共权威和国际体育管理机构之间的利益冲突，使独立团体在私权和公权的博弈中逐渐发展为领导全球反兴奋剂治理走向的决定性力量，从而使反兴奋剂运动逐步脱离体育运动和政府部门的掌控，以维护“体育诚信”为价值尺度进行决策。
3 权力流散：“自治”迈向“善治”的直观表现 自国际奥委会于1949年提出体育自治（sports autonomy）以来，自治一直是奥林匹克和体育运动的必要条件。尽管国际体育组织具有深厚的民主传统和独特的价值观，但层级制和权力集中造成的弊端也十分明显。为了避免这种由权力主体单一化造成治理失灵。以国际奥委会、国际足联为代表的国际体育管理机构先后开启善治改革，不但将包括运动员、裁判员、俱乐部和商业附属机构在内的各类利益相关者代表纳入组织权力过程，还将“同政府部门进行合作、协调和咨询”视为保持自治的最佳方式。这就打破了传统上由各个国际体育组织独立处理本项目内部事务的自治方式，使得组织自治权力在多层次行为体的利益冲突与衡平中以权力转移、权力下放和权力上移三种形式向其他行为体流散。（一）横向互动的权力转移
横向互动的权力转移是指组织将部分职权转交给外部独立机构，委托其在特别领域行使特定权力。全球反兴奋剂运动最初是国际单项体育联合会在国际奥委会宏观领导下，根据自治原则独立开展的。然而，21世纪以来，随着体育商业化程度的加深，国际奥委会与其他体育组织之间、体育组织与公共权威之间的利益冲突日趋频繁，体育自治原则与政策协调需要的现实矛盾也逐渐加深。在这种背景下，将反兴奋剂调查、检测和结果管理独立执行，并成立处于体育运动和公共权威之外的第三方组织来协调全球反兴奋剂治理已成为国际社会的普遍共识。例如，世界反兴奋剂机构、国际兴奋剂检测机构和国际体育仲裁院反兴奋剂分庭（CAS Anti-doping Division）作为分散国际体育管理机构反兴奋剂职权的治理行为体应运而生。三者根据各自在反兴奋剂政策制定和实验室资格认证、反兴奋剂检测、反兴奋剂仲裁方面所享有的最高权威，从宏观层面上建立起相互协作、并列推进的治理格局，为规范、协调国际反兴奋剂治理、维护全球赛事秩序稳定发挥了不可替代的作用。
（二）自下而上的权力上移
自下而上的权力上移是指次级或下位的国际体育组织将部分职权让渡给上位的世界级体育组织作为《世界反兴奋剂条例》的签署方，绝大多数国际体育管理机构都以该《条例》为基础，制定了适用于本机构的反兴奋剂规章制度，如《国际足联纪律准则》中有关反兴奋剂的部分《国际泳联兴奋剂管制规则》等、这些机构普遍将“遵守并适用组织制定的各项规章制度”作为会员国协会义务之一，以此要求附属国家级体育协会将反兴奋剂政策制定权进行部分转让，并允许机构对其行使全面的监管权，从而为国际体育组织领导、协调各次级行为体反兴奋剂活动提供条件。另外，运动员作为兴奋剂违规行为的直接责任人，是最直接的违规处罚对象。一般来说，运动员作为国家体育协会的隶属人员，并不受国际体育管理机构的管辖。然而，一旦国家体育协会的会员资格确认，运动员一旦参与到国际体育管理机构所管辖的赛事之中就意味着承认了国际体育管理机构的最高权威，接受了运动员兴奋剂违规处罚权向国际体育管理机构的部分让渡。
（三）自上而下的权力下放
自上而下的权力下放包括会员自主和功能性分权两种。前者主要体现在国际体育组织赋予会员国协会在国家范围内行使一定限度的自由裁量权。虽然会籍确认标志着国际体育组织享有对其进行监管的权力，但考虑到执行成本和能力局限，国际体育组织往往不会干涉会员的反兴奋剂活动，允许其在不违背组织规章制度的情况下，自行处理不涉及国际层面的反兴奋剂事务，包括政策制定、违规调查、违规处罚、争议解决等。后者体现在国际体育组织在其多层次、多部门的组织架构中通过专业化分工的形式，在组织决策权、执行权和监督权之间构建起相互制约、协调的权力结构。例如，世界反兴奋剂机构的独立道德委员会、合规审查委员会、提名委员会、财务与薪酬委员会（Finance & Remuneration Committee）、审计与风险委员会（Audit & Risk Committee）等专门委员会就是WADA董事会为防止权力滥用专断、提高权力运行效率，而在维护董事会决策权的基础上，通过分化组织执行权和监督权建立的功能性部门。
4 全球反兴奋治理的新趋势和新困境 （一）WADA由形式独立向实质独立转变国际组织的独立性在很大程度上决定了其权威和影响。从政治学的角度讲，独立性是指不受其他行为体的价值、意志和行为支配。尽管世界反兴奋剂机构在成立之初就将独立性作为立身之本，但由于对公共权威和体育自治权威的资助依赖，有关议程设置、政策制定等方面的核心权力一直被国际体育管理机构和国家政府的高级官员所掌握，并没有实现真正意义上的独立。直到2018年11月，WADA第一轮治理改革将有关独立性的指南和标准确定作为四个重点领域之一后，才向外界展示出其对于独立性的坚持和维护。目前，WADA已经通过界定运作独立、人员独立和组织独立三点，将所有工作人员划分为独立人（符合所有标准）、应征人或被指任人（符合运作独立和人员独立）以及代表（仅符合运作独立）三类，并在此基础上建立了一套具有区分度的工作人员独立性标准。一方面要求所有工作人员在行使其职权时始终以WADA的最佳利益为价值尺度，不被外在力量影响。另一方面要求包括主席、副主席在内的绝大多数高级官员必须与提名方进行职务脱钩，以个人身份行使职权。可以看出，WADA已经意识自身的独立性缺失，并试图通过措施逐步推翻由体育运动和公共权威联手建立的形式独立。虽然工作人员独立标准的建立为WADA迈向实质独立作出了重大突破，但严格来讲，WADA的独立性改革并没有触及实质独立的核心要素——利益脱钩。考虑到自身利益需要，高级官员仍有可能因与外部机构相勾结，实施一系列有失公正性的权力行为，损害世界反兴奋剂机构的国际公信力。
（二）立法和决策由程序民主向实质民主转型
全球反兴奋剂治理体系的协调有赖于立法和决策过程的民主。为凸显对民主这项治理原则的遵守WADA在《条例》的每次修订过程和绝大部分的决策过程中均会邀请所有愿意参与的利益相关方提供反馈意见，并宣称利用这一咨询程序“成功地建立了共识”。然而，NADOs领导人和运动员代表对此均不以为意，认为自己并没有在立法或决策前的辩论和谈判环节中获得发言权，该程序也仅是WADA为凸显权力过程民主性而采用的一种形式化参与。作为对此类批评的回应，WADA已对董事会和执委会的人员组成开展改革。在执委会中，WADA增设了包括主席和副主席的5名独立委员，并赋予其运动员专委会主席完整的表决权，以确保反兴奋剂决策以“体育诚信为价值尺度。在董事会中，WADA除了为NADOs和运动员代表增设了4个席位外，还将这两类代表的委任权直接向下放至NADOs和运动员社区，便其能够真正为表达代表运动员群体的共同诉求行使表决权力。可以看出，WADA已经意识自身的民主性缺陷：尝试通过改革组织人员结构来实现反兴奋剂立法和决策由程序民主向实质民主转型。但WADA改革后的民主范围仍不够全面，包括媒体、赞助商等在内的其他利益相关方依旧未被纳入反兴奋剂权力过程，其利益诉求没有被充分满足。
WADA霸权地位被社会公共权威直接挑战作为全球反兴奋剂治理的领导者，WADA凭借对国际反兴奋剂立法权和决策权的垄断，以及对NADOs的合规性审查和不合规处罚，占据了全球反兴奋剂治理体系中的主宰地位。通过将反兴奋剂问题定义为专业公共事务议题，WADA将社会公共权威排除在反兴奋剂治理框架之外，消弭了单个政府部门直接分散WADA治理权力的法理依据。而美国《罗德琴科夫反兴奋剂法案》的出台，则为国家公共权威直接介入反兴奋剂治理开辟了新路径，通过将反兴奋剂问题再定义为外交政策问题，反兴奋剂活动被纳入国家政府的权力范围之内，以往专属于WADA和国际体育管理机构的调查权、处罚权被直接侵蚀。尽管WADA、国际奥委会等国际体育组织对此表示强烈不满，但该法案却得到了运动员团体的大力支持，如全球运动员维权组织（Global Athlete activist group）。原因可能是，社会公共权威对WADA霸权地位的挑战为WADA的决策过程施加了一定的威胁，在这种情景下，以往国际体育组织为维护自身利益而采取冷处理或软弱性妥协的可能性大大减小，其权力过程也更有可能以运动员团体的核心利益“体育诚信”为价值尺度。虽然《法案》的出台仅仅是动摇了全球反兴奋剂治理的权力结构，但不能否认的是，域外管辖权的行使确实对当前的全球反兴奋剂秩序造成了巨大冲击。这种新方式也为各国间以域外管辖权为手段谋求政治利益埋下了伏笔，如何约束界定域外管辖权的是反兴奋剂治理行为体亟须反思的问题。
5 结论与展望治理主体利益冲突与衡平所导致的权力流散是国际体育组织善治改革过程中必须直面的现象。虽然自治权力的流散在一定程度上削弱了国际体育组织的权威性和话语权，但其附带产生的分权制度也为改变体育组织所固守的科层式自治提供一条可行之路。即国际体育组织应在最高权力机构坚守立法权的基础上，通过将政府代表或独立团体代表引入次级权力机构（通常为执行委员会），分散组织管理权、处罚权；通过将独立的专业人士引入各个专业委员会坚守涉及一般性体育专业技术的（如运动技术规则）规则制定权；通过将不涉及一般性体育专业技术领域（包括伦理道德、反兴奋剂、可持续发展等方面）的规则制定权、体育纠纷权、监督权向外转交，建立权力相互分离、集体行使的分权制度。
总的来说，国际体育组织自治权力流散利大于弊。国际体育组织把自治权力流散放到善治改革的总体战略中予以考量，积极构建利益平衡机制，通过多种途径将更广泛的利益相关方纳入权力过程，能够破开各方之间的合作困境，进而为维护全球体育治理有效性和稳定性夯实主体基础。进一步而言，权力流散还可以将监督权赋予更广泛的主体，建立多渠道、多视角的监督机制，杜绝组织内高级官员因个人利益与外部机构相勾结。还可以在组织决策和立法部门中增加独立委员的数量和多样性，尽可能使组织的权力过程以“体育诚信”为价值尺度进行，从而进一步维护体育整体利益。
本研究作为国际关系理论在体育学研究中的尝试，只是以“利益决定权力”的逻辑思路对国际体育自治权力流散的原因和形式进行了探讨，虽然明晰了全球反兴奋剂治理的新趋势和新困境，但受限于的分析框架，并没有从权力结构和权利关系的角度探讨主体间的互动关系，这或会遗漏重要的影响因素判断WADA公私合作制的组织形式是否具备广泛的代表性，亦待后续研究予以探索。
*文章转自《武汉体育学院学报》2024年第7期。限于篇幅，文章有所删节。
FIN亲访越南记: 阮富仲身后, “四驾马车”已发生微妙转变
“麻烦制造者”委内瑞拉, 如何挑战美国独霸一方的拉美格局?
”欧洲智库: “我们最在意的4大关键科技, 对华投资出乎意料”
