文丨西部君

最近，随着新一批城市国土空间总体规划的陆续批复，围绕不同城市的定位变化、区别，引发了诸多讨论。其中，最引人关注的是关于国家中心城市的争议。过去几年，坊间，乃至官方层面，一直都有“九大国家中心城市”的说法。还有多座城市都公开表示，要争夺第十座国家中心城市。不过，从目前批复的十座城市的总规看，“国家中心城市”的出镜率，和这几年大家所习惯的说法，明显存在差异。

比如，之前作为“九大国中”之一的成都，被确定为“西部地区重要的中心城市”。类似的，明确向国家中心城市发起冲刺的南京、杭州等，则被定位是“东部中心城市”。一时间，国家中心城市的概念，似乎就不香了？真相到底是什么？01讨论这个话题，首先要厘清的一个前提条件是，既然是对比城市定位的变化，那就要找准参照系。比如，这次的城市总规是由国务院批复，那么最合适的参照对象，自然应该就是上一轮国务院批复的城市总规。如果只是拿一些城市平时自己制定的目标和追求的定位来对比，难免得出不够客观的结论。下面就是“九大国家中心”城市上一轮在批复的总规中，所获得的定位。

可以很明显看出，真正称得上是“国家中心城市”的，仅有北京、上海、广州、重庆。其中，北京、上海各类“中心”的前缀，几乎全是国际化的，那自然可以默认为是“国家中心城市”。可以理解是被直接点名为“国家中心城市”的，则仅有广州、重庆。前者为“全国重要的中心城市”，后者为“全国重要的中心城市之一”。据此可以说，在国务院的口径中，可以称得上是“国中”的城市，在之前其实仅有北京、上海、广州、重庆。再来看，最新的批复。北京、上海，依然可以被默认为是“国中”（实际批复中依然没有出现“国家中心城市”，或类似的表述）。

其余的，则有三座城市——广州、重庆，以及天津。对应的表述都统一为“我国重要的中心城市”。其中，天津算是最大赢家，在上一轮的定位仅是“渤海地区的经济中心”，现在正式被明确为“我国重要的中心城市”。也就是说，如果严格对照上一轮的批复，国家中心城市的数量，不是减少，而是增加了。由之前的北京、上海、广州、重庆，变为了四大直辖市和广州。也即，除广州外，“国中”都是直辖市。这更加确认了一个“国中”的规律，即城市的行政级别，是一个非常重要的因素。02那么，上述五座城市之外的成都、武汉、郑州、西安，这些“国家中心城市”，难道就真的降级了吗？目前，武汉、郑州、西安的批复还没公布。从成都来看，此次批复给出的定位为“西部地区重要的中心城市”。这与上一轮批复中“西部地区重要的中心城市”的定位是完全一致的。在这个角度说，成都显然并不存在什么降级的说法。并且，参考成都及杭州、南京的最新定位表述，武汉、郑州、西安，或大概率也只会拿到中、西部重要中心城市的定位，也即同样是区域性的，而非国家层面的。说到这里，可能会有人疑惑，那到底怎样恰当理解成都、武汉、郑州、西安在过去几年被说了很久的“国家中心城市”定位？首先，如前所述，上一轮国务院批复的定位中，成都、武汉、郑州、西安，都不具备国家中心城市的定位。要知道，所谓“九大国家中心城市”，本就只是源自住建部、发改委等部委层面的表述，而一直未在国务院层面得到认定。并且，这里面还有细节上的明显区别。其中，北京、天津、上海、广州、重庆，是2010年2月，在住建部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》中被确认为“五大国家中心城市”。这与此轮国务院批复的总规，算是形成了呼应。其余的成都、武汉、郑州、西安，则是2016年5月至2018年2月，由国家发改委及住建部发函，明确支持建设的国家中心城市。也就是说，成都、武汉、郑州、西安，一直都处在建设国家中心城市的过程之中，获得的只是“建设资格”。那么，成都此次在国务院的批复中被再度明确为“西部地区重要的中心城市”，是不是意味着取消了建设资格？

答案是否定的。因为在成都的总规中，依然有这样的表述：提升国家中心城市国际竞争力和区域辐射力。所以，从这轮总规批复的情况看，其实很难说关于国家中心城市建设有什么新的信号，更难得出一个“九大国中”说法彻底过时的结论。如果真要说什么信号的话，天津在国务院的批复中首次被明确为“我国重要的家中心城市”，反倒说明国中建设的力度是在加强了，而不是削弱了。03当然，“九大国家中心城市”之外，是否还会有新增，或者说未来的国务院批复中，会否会出现更多的“我国重要的国家中心城市”，目前来看确实存在疑问一方面，如很多人所说，国家中心城市，仅从常识就可以判断，如果过多，也就无所谓真正的“中心”了。

另一面，确立“国中”的目的，是为了增强中心城市在区域发展上的辐射带动作用。但近年来，随着都市圈概念的流行，特别是在目前国家层面已批复14个都市圈的情况下，“国中”继续扩容的必要性，也明显弱化。

其实，一座城市的功能和定位，是由方方面面的因素所决定的，很多时候也未必是自身能掌控。特别在各方面的不确定性显著增强的今天。比如，这次沈阳虽然没能如愿拿到“国中”，但最新的定位较之于上一轮的批复情况，明显上了一个台阶。大家可以细品：

2017年：沈阳是辽宁省省会，东北地区重要的中心城市，先进装备制造业基地和国家历史文化名城。2024年：沈阳是辽宁省省会，东北亚国际化中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市，全国先进制造业基地，东北现代服务业中心、区域性科技创新高地……

这背后显然与外部环境的变化有关。同样，成都定位的微妙变化，也很容易让人联想到最近关于发展腹地的话题。

2015年：成都是四川省省会，国家历史文化名城，国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，西部地区重要的中心城市。2024年：成都是四川省省会，西部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市，西部经济中心、西部科技创新中心、西部对外交往中心、全国先进制造业基地。

对比之下可以看出，成都的定位和功能虽然更加聚焦于西部区域，但却更加全面了。同时，批复中，还有一句表述值得注意：加强对青海、西藏等地区的战略保障。说到底，定位和功能，只是影响城市发展的一个方面因素，一座城市要持续建立自己的比较优势，天时、地利、人和，都缺一不可。