摘要：朝鲜问题向来是国际政治的热点话题，美国的对朝政策也往往会成为总统候选人辩论和全球关注的焦点。2024年7月8日，美智库布鲁金斯学会发布研究报告《为何朝鲜对2024年美国大选如此重要》。报告指出，无论谁最终当选美国总统，都亟需采取措施处理朝鲜半岛不断升级的紧张局势和美朝关系问题。本文基于上述报告，首先概述了朝鲜问题对美国大选的潜在影响；其次回顾了特朗普和拜登执政时期的对朝政策（前者偏好自上而下的风格，主张与领导人一对一交流，而后者奉行自下而上的工作方式，提倡与盟友及合作伙伴密切协调）；最后对新一届美国政府下的美朝关系走向进行预测与分析。

关键词：朝鲜，美国，对朝政策，国家安全，无核化

三十年来的美朝核外交让美国官员确信，与朝鲜达成核协议犹如天方夜谭。同时，由于美国与朝鲜自2019年起便停止外交往来，朝鲜核问题不断恶化。自2022年以来，朝鲜不但进行了多达106次导弹试验，还加强了与俄罗斯的接触。2024年，俄罗斯总统普京和朝鲜最高领导人金正恩举行会晤，并共同签署了《全面战略伙伴关系条约》（Treaty on Comprehensive Strategic Partnership），以进一步加强军事技术方面的合作。

报告认为，尽管相较于俄乌冲突、巴以冲突以及与中国的竞争，朝鲜问题在美国的外交政策优先事项清单上略显次要，但俄朝关系的深化让美国对朝鲜半岛正在酝酿的危机以及更广泛的地缘政治竞争感到担忧。分析人士认为，鉴于特朗普与金正恩过去的“情谊”，其更倾向于与金正恩接触。然而，如果以削弱地区凝聚力和威慑力为代价寻求与朝鲜接触，那么与朝鲜的高风险外交并非明智之举；而对民主党政府而言，朝鲜半岛无核化谈判陷入僵局可能会促使其更加关注朝鲜与美国其他竞争对手（包括中国、俄罗斯和伊朗）之间的联系，但如果没有找到与朝鲜对话的途径，那么东北亚地区的安全局势可能仍会持续恶化，而非改善。

在朝鲜问题上，新一届美国政府的首要任务是中止朝鲜在核武器项目上的进展。由于俄罗斯在2024年3月28日的联合国安理会会议上一票否决了关于延长朝鲜制裁委员会专家小组任期的决议草案，因此新一届美国政府的前期任务是重建一个严格监督朝鲜活动、执行对朝制裁制度及打击朝鲜网络行动的工作团体。

在美国选民思考新一任美国总统如何应对朝鲜半岛日益恶化的安全局势时，可能会着重关注以下几点。首先，鉴于特朗普此前分别于2018年6月在新加坡和2019年2月在越南河内与金正恩进行过会晤，他可能会在竞选活动中有意提出朝鲜问题，将其作为自己的竞选优势。尽管没有达成任何协议，但特朗普可能会吹嘘自己有能力将金正恩拉上外交谈判桌，并批评拜登不仅未能与朝鲜开展一次对话，还任由朝鲜在自己眼皮底下加强挑衅行为。

其次，民主党候选人有可能会强调，其政府有能力与美国盟友密切协调政策，以确保在朝鲜挑衅行为升级的情况下仍能维持对朝鲜的威慑。民主党候选人还可能指责特朗普天真且过早地与金正恩会晤，从而削弱了美国在朝鲜半岛的军事战备和威慑力。

最后，如果金正恩认为在美国大选前加剧朝鲜半岛紧张局势会给自己“心仪”的候选人特朗普造就优势，那么他就有可能这么做以将自己“强加”到候选人的竞选议题中。特朗普除了与金正恩有着良好的个人关系外，还更倾向于打破美国的诸多外交正统理念。通过挑起事端，朝鲜可能会为与再次执政的特朗普政府重返谈判桌、缓和紧张局势创造条件，以换取金正恩寻求的让步，如减少驻韩美军数量或中止美韩联合军演，而这样的让步反过来又会在美韩联盟间制造裂痕。

作为2016年的美国总统候选人，特朗普表达了与金正恩就朝鲜核计划开展对话的意愿。尽管这标志着美国在朝鲜问题上思路的重大转变，但考虑到过往的努力（包括1994年的《美朝框架协议》（Agreed Framework）、2003年至2007年的六方会谈（Six-Party Talks）以及2009年奥巴马上任后提出的“战略忍耐”（Strategic Patience）政策）收效甚微，彼时寻求新方法并非毫无道理。

然而，朝鲜在2016年进行了两次核试验，并在2017年特朗普入主白宫后试射第一枚足以打击美国本土的洲际弹道导弹（ICBM）、进行第六次核试验，以及发射多枚短程和中程导弹等。此外，朝鲜还公布了向美国关岛附近同时发射多枚导弹的详细方案，特朗普则扬言要让朝鲜接受“全世界不曾见识的烈焰和怒火”。双方大放厥词，引发了全球对核战争的恐惧。

2017年5月，文在寅（Moon Jae-in）当选韩国总统。这位进步派人士主张无条件与朝鲜接触和对话，一改韩国过去十年对朝鲜采取的强硬、保守政策。在整个2017年下半年，文在寅试图与朝鲜进行外交接触，但每次基本都无功而返。然而，金正恩在2018年的新年致辞中向韩国释放了善意，表示愿意开展对话，标志着朝鲜开始积极参与国际外交。随着朝韩关系稳步改善，金正恩在外交上更进一步，表示如果美国承诺正式结束对朝鲜的敌对行动并保证不会攻击朝鲜，朝鲜愿意放弃核武器。鉴于文在寅希望进一步推进朝韩关系，他将自己定位为能够促使美朝两国领导人对话的关键人物。

尽管特朗普政府官员继续主张与美国盟友密切协调，以防止朝鲜分裂美韩联盟，但特朗普本人却更倾向于直接与金正恩谈判。2018年6月12日，特朗普和金正恩在新加坡会晤，特朗普由此成为首位与朝鲜领导人会晤的在任美国总统。会晤期间，朝鲜承诺实现“朝鲜半岛完全无核化”，但没有给出具体的时间表，美国则承诺向朝鲜“提供安全保障”，其中最引人注目的要数中止美韩联合军演。特朗普在双方会晤后表示，美韩军演“具有挑衅性”且“耗资巨大”，有意在与朝鲜谈判期间暂停军演。这一决定虽然安抚了朝鲜强硬派，但也使得一些美国官员以及韩国和日本政府陷入惶恐，担心此举会危及军事战备，从而无法应对未来可能出现的政策大逆转。在日韩两国中，韩国因军演暂停而损失最大，因为特朗普政府担心文在寅“过于愿意向朝鲜让步”，因此在做出该决定时“有意将其边缘化”。

图1. 2018年6月12日，特朗普和金正恩在新加坡举行美朝在任领导人历史首次会晤。

在新加坡会晤后，特朗普急于在2018年的中期选举前在朝鲜问题上取得进展，但他认为文在寅优先考虑的是统一和交往，而非无核化。由于美朝双方围绕无核化方案的分歧严重，朝鲜官员威胁要将无核化从议程中剔除，因此美朝官员间的工作磋商陷入停滞。

为了挽救无核化的希望，特朗普和金正恩于2019年2月27日至28日在越南河内进行第二次会晤。据时任美国国家安全顾问约翰·博尔顿（John Bolton）称，尽管特朗普希望达成协议，但白宫官员们并不认为此次会晤会取得“决定性成果”，而是通过降低期望值来减少会晤压力。最终，双方不欢而散，没有达成协议，意味着朝鲜半岛局势将继续维持现状。

图2. 2019年6月30日，特朗普和金正恩在板门店会面。

2019年6月30日，特朗普和金正恩在朝韩边境非军事区（DMZ）会面，暗示了双方在未来恢复谈判的可能性。然而，如图3所示，朝鲜继2018年没有试射导弹之后，于2019年夏季和秋季恢复了导弹试验。

图3. 自金正恩执政以来，朝鲜每年的导弹发射情况

尽管如此，美朝官员还是于2019年10月在斯德哥尔摩举行了无核化工作磋商，但双方分歧依然严重，谈判在数小时内破裂。

在2020年的总统竞选期间，拜登表达了对特朗普与金正恩之间“特殊友谊”的不满，并在第二场总统辩论中称金正恩为“暴徒”。拜登抨击特朗普为“独裁者”撑腰，加剧了核扩散的风险。作为候选人，拜登承诺“与盟国和其他国家一道开启一场持久、协调的运动”，以实现朝鲜半岛无核化。

拜登上任后，其政府对朝鲜政策进行了全面审查，并征求了相关领域专家和往届政府官员的意见。拜登政府承认过去的失败，并表示不会重蹈特朗普政府寻求“大交易”的覆辙，也不会遵循奥巴马执政时期的“战略忍耐”政策。相反，拜登政府将采取“务实方式”与朝鲜展开外交，并“取得实质性进展以加强美国及美国盟国的安全”。

尽管拜登政府在朝鲜政策方面没有提供太多细节，但其似乎有意与朝鲜接触。此外，美国朝鲜事务特别代表金圣（Sung Kim）大使和其他高级官员也多次表示愿意“在任何时间、任何地点、不设先决条件地与朝鲜接触”，商讨无核化和其他问题。

在核问题上，朝鲜半岛的紧张局势于2022年急剧升级，这一年朝鲜进行了数量空前的弹道导弹试验（如图3所示），并显著增强了其他武器系统的能力，包括固体燃料推进式洲际弹道导弹、高超声速导弹、侦察卫星、潜艇和水下核武器系统。为了应对这一挑战，拜登政府采取了一系列措施来加强与地区盟友的合作，包括加强与日本和韩国的联盟关系，以及在应对朝鲜挑衅行为方面与这两个国家进行更紧密的协调。由于与朝鲜谈判无果，美国转而将注意力放在提升自身的防御和威慑能力上，具体包括增加与日韩两国联合军演的频率以及加强关于朝鲜导弹试验的情报共享、在朝鲜半岛部署核战略资产，以及设立美韩核磋商小组。

图4. 2022年6月29日，美国总统拜登、韩国总统尹锡悦和日本首相岸田文雄在西班牙马德里北约峰会期间举行三方会议，商讨关于弹道导弹防御和技术开发的军事合作计划。

尽管拜登政府在加强联盟及提高防御和威慑能力方面取得了长足进展，但依然没有找到明确的解决方案来缓和美朝间以及整个朝鲜半岛上的紧张局势。朝鲜一直拒绝对美国向其抛出的橄榄枝作出回应，导致双方缺乏对话，进一步加剧了朝鲜半岛的军事化程度，并在东北亚地区引发了军备竞赛。即便如此，美国官员还是强调了实现朝鲜半岛无核化的必要性，并提出了实现这一目标的“临时措施”。在多边方面，美国则加强了与盟国和合作伙伴间的关系，对朝鲜实施严厉的经济制裁，并切断其资金来源。

特朗普和拜登过去在朝鲜问题上的政策记录表明，两位前总统均在处理美朝关系时面临了一系列机遇和挑战。鉴于当前的地缘政治环境，无论2025年谁入主白宫，朝鲜半岛实现无核化的可能性都不大，而降低与朝鲜相关的风险和恢复双方接触也同样充满挑战。

朝鲜政权的封闭政策削弱了金正恩与美国对话的动机。此外，2022年韩国保守派总统尹锡悦（Yoon Suk Yeol）的上任使得韩国的对朝政策从接触转变为更具对抗性的立场，这进一步降低了韩国和朝鲜进行高级别会谈的可能性。

民主党：连续性和可预测性增强，但取得突破的机会减少

拜登政府对朝鲜采取的是一种务实的方式，即使没有将无核化作为先决条件，也对双方对话持开放态度。这一务实思想意味着美国愿意通过低于领导人级别的外交渠道与朝鲜对话，同时与日韩两国密切合作，加强防御与威慑，以应对不断升级的核威胁。拜登政府的对朝政策有助于向其盟国保证，即使朝鲜不断加大挑衅力度，美国依然能成为其盟国最坚实的后盾。但是，拜登的政策也因朝鲜拒绝对话而碰壁，且没有什么办法可以打破这一僵局。

如果朝鲜继续其挑衅行为并拒绝与美国对话，且民主党候选人成为下一任美国总统，那么他（她）或许别无选择，只能继续奉行与当前对朝政策类似的方针。2024年3月，拜登政府官员强调了一种实现朝鲜半岛无核化的“临时措施”，韩国媒体将其解读为在与朝鲜对话方面表现出更大的灵活性——换句话说，美国并没有一开始就坚持无核化。实际上，这种方法可追溯至本世纪初的六方会谈。尽管特朗普执政时期的鹰派人士坚决反对分步骤实现无核化，但特朗普本人和其他部分官员都似乎至少考虑过这一办法。然而，拜登对核不扩散原则的坚持降低了其政府的灵活性，即使美国将降低风险和建立信任作为初步措施，也难以在政策上默许朝鲜作为一个拥核国家的地位。

况且，民主党也无法向金正恩提供什么有利于降低风险的措施。自2019年以来，制裁减免和经济援助对金正恩并没有吸引力。在安全方面，由于拜登政府致力于加强与盟国的双边和三边关系，因此不太可能减少美国在韩国的军事存在，也不太可能大幅缩减与韩国和日本的联合军演。如果民主党候选人赢得大选，尽管他（她）可能会尝试在与朝鲜的外交接触上表现出更大的灵活性，但也会优先考虑其对盟国的承诺以及在无核化问题上的坚定立场，而不是以削弱美国在东北亚地区的信誉和威慑力为代价与朝鲜进行外交接触。

特朗普：对话前景更为广阔，但风险也更高

如果特朗普当选，则美朝关系可能面临更为广阔的机遇和风险。共和党人普遍对朝鲜采取鹰派立场，主张通过制裁和孤立来向朝鲜施压。尽管特朗普在2017年上任初期也遵循该政策，但后来又反其道而行之，于2018年和2019年与金正恩直接接触。以下三个原因表明特朗普比民主党更有可能恢复与朝鲜的对话。

首先，特朗普与金正恩“私交甚好”。即便2019年两人的“兄弟情”告一段落，特朗普仍于2023年12月在其自创的社交媒体平台Truth Social上发布“我与金正恩兄弟相处得很好！”美朝关系的“寒冬”似乎对特朗普如何看待金正恩这位一国最高领袖的影响不大。如果特朗普重新当选总统，来自金正恩的贺词有可能促使其作出回应。

其次，特朗普自视为擅长交易之人，这可能会推动其完成自己在上一任期内的未竟事业并与朝鲜达成某种协议，即使该协议不会像河内峰会寻求的“大交易”那般要求金正恩立即接受完全无核化。

最后，特朗普的自我价值感和塑造自己“丰功伟绩”的愿望可能是促使其与金正恩接触的又一个因素。2018年，当特朗普在新加坡峰会后得知自己获得诺贝尔和平奖提名时，其虚荣心得到了充分满足。因此，对特朗普而言，成为首位“解决”朝鲜核问题（无论是否涉及无核化）并实现美朝关系正常化的美国总统，是一个令人垂涎的目标。

报告认为，目前仍不清楚下一次“特金会”会带来什么，也不清楚特朗普会向金正恩提供什么来换取朝鲜减少挑衅或中止/缩减核计划。怀疑论者担心特朗普会与金正恩达成一笔对美国不利的协议，使朝鲜政权在不做出任何实质性承诺的情况下依然能拥有核武器，从而恶化朝鲜半岛的安全局势。

据三位了解特朗普在朝鲜问题上想法的知情人士向Politico（一家美国政治新闻公司）透露，特朗普有可能接受这样一份协议——该协议的重点内容是朝鲜初步冻结核活动，停止发展新武器，而作为回报，美国将为朝鲜提供经济援助和金融投资。特朗普否认了他同意接受朝鲜拥有核武器这一说法，并称其为“造谣”。然而，Politico文章中论述的观点暗示，美国或将隐晦地接受朝鲜作为拥核国家的地位，至少短期内如此。此外，特朗普还可能提议与朝鲜建立正式的外交关系或在朝鲜首都平壤设立美国联络办公室。

第二届特朗普政府可能会与朝鲜直接展开外交，但这样做存在几个风险。不同于拜登，特朗普可能更愿意牺牲盟国的“利益”来与朝鲜达成协议，毕竟他曾提议减少驻韩美军及暂停美韩军演。虽然这样做或许对金正恩极具吸引力，但也会削弱美国及其盟国的军事战备，降低对朝鲜的威慑力，并在美韩联盟中埋下分裂的隐患。此外，韩国尹锡悦政府仍对朝鲜充满敌意和不信任，如果不解决朝鲜半岛完全无核化和韩国国家安全问题，韩国很可能会强烈反对美朝对话。

如果特朗普不得不安抚韩国的情绪，他可能会允许韩国发展自己的核武器，还可能响应韩国民众对于在朝鲜半岛上重新部署美国战术核武器的支持，或考虑美韩核共享。当然，这些做法会给尹锡悦政府招致高昂的外交代价。将核武器引进韩国还可能引发地区核扩散，从而增加而非降低朝鲜半岛的安全风险。与此同时，允许韩国拥有核武器或在朝鲜半岛上部署美国战术核武器对金正恩而言是完全无法接受的。

即将到来的美国大选提供了重新评估美国对朝政策走向的机会。特朗普和拜登在其各自的任期内展现了不同的个人特质和领导风格，并奉行不同的对朝政策。然而，由于俄朝关系深化、朝鲜国内经济形势好转，以及朝鲜维护国家安全和主权的决心更加坚定，与2018年相比，朝鲜如今与美国接触的动力较小。因此，下一任美国总统的对朝政策选择仍然有限。