1 现有制度存在的问题现有的规划许可是为了增量时代的城市设计的，目的是科学、合理配置城市基础设施（给排水、道路、市政、交通、公共服务……）。随着增量时代的结束，城市进入存量发展阶段，规划从城市增长的动力变为发展的阻力。1.1 项目生成的阻力城市增长是由无数项目组成的。随着城市进入存量时代，通过规划生成的项目越来越少，而市场生成的项目很少正好与规划相一致，体现在审批上，就是几乎所有规划从完成开始就面临持续的调规。规划不仅不能主动生成项目，反而成为项目的阻力，规划审批的大量工作都是在解开规划编制给自己带上的枷锁，更谈不上主动生成推动发展的项目。1.2 城市更新的阻力随着基础设施的完善和市场需求的变化，原有的规划会出现更好的利用方式。这就必然涉及土地的用途、强度和许可期限的变更，而这些变更都会触碰到规划许可的“高压线”。所谓城市更新，具体到空间上，本质就是土地用途从低效用途变为高效用途。按照现有的规划许可，这些变更和更新都是“违章”的。这也迫使地方政府绕开规划许可，直接生成项目，规划在空间管制上逐渐边缘化。1.3 规划许可的盲区一种盲区的产生是随着规划制度改革带来的。例如，城市风貌是规划建设工程许可证的重要内容，也是管理城市颜值的唯一行政许可。在规划体系转变过程中，建设部和自资部对建设工程规划许可职权不清，加上自资部门很多主官没有受到过城市建筑、景观设计等风貌管理的训练，很多城市在城市设计、风貌管理上出现空白。由于城市“颜值”对于城市资产保值增值、城市竞争力越来越重要，很多地方这一职能开始回归建设系统，从而导致完整规划许可的分裂。另一种盲区是发展中新出现的，比如各地发展很快的“低空经济”使得低空成为全民所有的一项重要资源。 2 规划制度改进的建议中央赋予自资部门“两个统一”之一，就是“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。目前的国土空间规划探索中，主要的内容都是围绕着中央政府（自资部）的事权，把规划当作“中央管理地方”的工具，只是告诉地方政府和市场“不能干什么”，而没有告诉地方政府和市场主体“应该干什么”。较少考虑地方政府对发展的诉求，更多体现的是“刹车”的功能，而不是“油门”的功能。2.1 从项目许可，变为项目发起改变规划审批模式，将项目生成作为规划的核心职能。从项目指标服从规划指标，变为规划指标服从项目指标。规划的首要任务就是帮助土地业主发现新的、效益更高的土地利用机会，规划应当成为生成项目生成的入口、分发给相关部门的渠道。一旦规划生成项目的渠道比其他部门更通畅，政府就没有必要绕过规划，另起炉灶。一旦项目成立，就按照项目的需要，为其量身定做规划指标。规划采用两阶段编制：第一阶段，着重控制学校、变电站、垃圾场等不易落地的公共服务设施用地，涉及项目的用地则要留白，只规定负面清单；第二阶段，一旦项目落地，再根据实际项目的需求，给出规划指标。简言之，就是“先瞄准，后开枪”。避免无效率地不断“调规”，将规划的重心转向发现项目、策划项目、生成项目、落地项目——让规划成为城市增长最主要的发动机。2.2 从规划导向，变为市场导向现有的规划许可之所以不适应存量时代的城市更新，一个底层原因就是原来服务于城市增量扩张的用途管制，不再适用于存量更新的需要。在城市功能没有形成之前，规划一定要明确用途、强度（容积率）和年限，没有这三大指标，就无法为土地定价。但这样的规划也就锁死了规划年限内土地用途和强度变更的可能。随着城市的发展，市场需求在变化，基础设施的承载力也在变化，只有通过更新才能实现更高的土地价值。但由于用途、强度已经锁死，任何更新都只能走政府征拆，产权重置的路径。要想让用途管制和规划许可能够适应市场变化，推动城市更新，就必须改革用途管制规则，只要能实现更高的土地价值，就允许根据更新需要，改变土地用途、强度和年限。具体办法是公布不同地段和用途每年的年租，只要业主缴交年租，就允许其变更土地用途和强度，原功能残余年限则不予退回。到期物业只要继续缴交年租，就可以从出让自动变为出租。为了盘活闲置、低效土地，自资部需要强制要求产业用地的最低年租，迫使低效土地使用者提升土地使用效率或交还未到期的产业用地。为了增加规划对市场需求的适应，要将各级《规划指引》法定化，允许局部地区根据特殊要求，通过法定程序对现有标准、规定进行调整。2.3 紧跟新需求，填补许可盲区为了满足专业化的审批许可，可以考虑将城市风貌、古城保护、建筑设计等许可转移到“城市规划与更新局”，这个局可以和自资局分设，也可以作为自资局的二级局，局长进入自资局领导班子。这一做法并不是“走回头路”，因为新规划局依然在自资部系统。原来的城市规划在地方也是从建委分离出来的，实践证明，规划局从建委分开后，规划的力度和水平相比在建委下面显著促进，符合二十大“提高城市规划、建设、治理水平”的要求。此外，低空资源使用的行政许可要尽快纳入新的《国土空间规划法》，使低空审批具有合法性，防止低空的无序利用。综上，国土空间用途管制和规划许可制度应该回归“两个统一”，将服务于地方政府、满足市场需求，实现全民所有自然资源保值、增值作为改革的方向。