常纪文告诉新京报记者，“当时卡在了一个平衡问题上，有人质疑，‘人的福利问题都没有解决，反而解决动物福利？’”

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连日频发的“虐猫”事件，让关于虐待动物立法的呼声，再一次回到公众视野。

新京报记者注意到，在2009年左右，即有专业学者倡议推动《反虐待动物法》，并起草有专家建议稿。

带头起草的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长（时任社科院法学研究所社会法研究室主任）常纪文告诉新京报记者，建议稿中的“禁止违法食用猫狗肉”条款，引起社会广泛且激烈的争论。西北政法大学动物保护法研究中心副主任陈丽娟也称，因为我国民族众多、各地习俗不同，很难“一刀切”进行立法。

此后，多位人大代表屡次提出议案，呼吁尽快制定相关法律，但在国家级立法层面上，一直没有实质性的进展。不过，在某些地方条例中，已出现相关的尝试。

过去：“禁止违法食用猫狗肉”的条款引争议

反虐待动物立法项目的研究，起始于2007年暑期山东大学法学院主办的“动物福利研讨会”。会上，中国社会科学院法学研究所与英国防止虐待动物协会达成促进中国动物保护法研究的协议。

2008年12月21日，《动物保护法》（专家建议稿）起草启动仪式在西北政法大学举行。2009年9月18日，《动物保护法》（专家建议稿）公布。

常纪文在《动物保护法与反虐待动物法专家建议与各界争锋》中指出，建议稿范围过宽，在现有国情下可操作性不强，不利于动物保护。

2009年年底，起草小组决定在前期工作基础上，起草《反虐待动物法》（专家建议稿）。“当时全国虐猫虐狗、集中打狗的现象很多，引发了社会舆论的关注。”常纪文告诉新京报记者。

2010年1月底，《反虐待动物法》（专家建议稿）部分内容公布，分为九章，大致包括禁止违法食用猫狗肉，野生动物、经济动物、宠物等多类动物的反虐待措施等。

▲ 《反虐待动物法》（专家意见稿）部分内容

其中，禁止违法食用猫狗肉的条款引起了社会广泛且激烈的争论。“研究小组遭受网络批评甚至人身攻击，遇到了前所未有的困难。”常纪文告诉新京报记者，“当时卡在了一个平衡问题上，有人质疑，‘人的福利问题都没有解决，反而解决动物福利？’”

常纪文透露，2010年，研究小组把该稿全文提交给全国人大常委会法制工作委员会，但并没有结果。

“各方面的专家都可以撰写其领域的建议稿，但这实际上并不是立法的一部分。”北京德翔律师事务所主任、《中国现行动物保护法律汇编》作者安翔告诉新京报记者，“而且当时的稿子从体系、逻辑和法律技术上来说都很不成熟，显然是不可能被当作蓝本来推进的。”

根据《中华人民共和国立法法》，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会具有国家立法权。安翔解释，“真正的立法需要由全国人大设立立法项目，组建全国人大专家组，再开始真正的立法程序，之后经过审议、征求意见和各方面的修订，一部法律才能真正通过、开始施行。”

过去：“禁止违法食用猫狗肉”的条款引争议

在那之后，多位人大代表都曾提出议案，呼吁尽快立法禁止虐待动物。

2011年，敬一丹在全国两会提出制定《反虐待动物法》议案；2015年，全国人大代表罗胜联建议制定《防止虐待动物法》，并建议在未立法前尽快修改《治安管理处罚法》，将虐待动物行为纳入处罚范围；2016年，人大代表郑孝和呼吁制定《动物保护法》，打击取缔猫狗不法产业链；2020年，广东国鼎律师事务所主任朱列玉等人大代表再次在两会上提交相关议案。

但在全国范围的立法上，一直没有实质性的进展。2020年9月11日，农业农村部在官网发表对相关议案的回复：“在社会生活中虐待动物只是极少数现象，针对这种很少的违背道德行为专门制定一部法律，缺少必要性，而且基本可以通过完善现有法律法规来解决。”

▲ 农业农村部在官网发表对相关议案的回复

对此，西北政法大学动物保护法研究中心副主任陈丽娟教授表示，目前在虐待动物方面确实有一些法律可以参照，比如《治安管理处罚法》。“如果在网络上传播开水烫猫等类似暴力视频，就是违反《治安管理处罚法》。如果该动物有主人，虐待者的行为就是损害了主人的财产，违反了财产制度相关条款。”

而复杂的国情也为相关法律的出台带来了障碍。陈丽娟告诉新京报记者，因为我国民族众多、各地习俗不同，很难“一刀切”进行立法，“有的地方有狗肉节，这在有些人眼里是反道德的，但在当地是合理的。”

安翔认为，专门的法律确实应该出台，但迟迟没有进入议程中的原因主要是人们对于法律在技术上如何实现有疑虑，比如，保护动物要保护到什么程度、会不会干扰到人的生活等。

在安翔看来，民众的认知不足或许是阻碍相关立法的最重要力量，“有些人认为虐待动物只和动物相关，其实不然，这是和人直接相关的。”安翔解释，不但虐待动物者的心态有问题，观看虐待动物过程对成年人和未成年人来说，也会造成严重的精神伤害，施虐者可能会由动物转向人类。

尽管全国性的法律还未出台，但有些地市已经开始了相关尝试。2016年通过并实施的《青岛市养犬管理条例》规定，“禁止遗弃、虐待、屠宰犬只。”

苏州在2018年新施行的《苏州市养犬管理条例》中，明确了“不得虐待犬只”的主体不只限于犬主人。

2019年5月1日施行的《长沙市养犬管理条例》增加了“不得遗弃、虐待犬只。若发现遗弃犬只者，由公安机关处1000元罚款、吊销养犬许可，5年内不予许可养犬”的规定。

但陈丽娟表示，这些条例只是以公安机关对犬只进行管理、防范公共危害为出发点，将犬只视为人的财产，来规范人的行为。其本质上并不是“反虐待”，“在动物福利、反虐待层面，地方上的规定还是比较少的。”

未来：应对适用对象和虐待行为给出明确定义

陈丽娟和安翔都表示，如果从地方往中央推进反虐待动物相关立法，会更可行。

“未来很有可能在一些经济相对发达、社会文明发展较好的地方，进行地方性立法。”安翔表示，地方性立法在处罚上有局限性，无法涉及限制人身自由等处罚，但可以树立一些管理模式、引入一些轻度处罚，未来再延展到全国。

相关法律须对适用对象做出明确的界定。“中国未来的《动物保护法》，要以动物分类、管理为前提。”安翔说，不同动物应该采取不同的保护措施。

农业农村部于2020年4月8日发布的《国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）》中，犬已从畜禽目录中被拿掉。说明中解释称，狗已从传统家畜“特化”为伴侣动物，国际上普遍不作为畜禽，我国不宜列入畜禽管理。

▲ 农业农村部关于国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）的说明

“农业农村部明确将犬定义为伴侣动物，这种分类和定义，就是下一步《动物保护法》和《反虐待动物法》出台的基础。”安翔表示。

另外，常纪文和陈丽娟都建议，在出台法律前，要对“什么是虐待”形成共识。

陈丽娟说，要把常见的虐待动作具体化，作出明确规定，比如拖、踢、拽、打、烫，“让大家知道什么行为是违法的，以免在法律施行过程中各地出现差异。”

在常纪文看来，国家在动物保护相关法律的完善上是有进步的。“2016年修改《野生动物保护法》的时候，我们就把‘不得虐待野生动物’写进去了，而在深圳的相关地方条例中，猫和狗也被明确地划出了可食用动物的范围。”

新京报见习记者 彭冲

编辑 刘倩

校对 李世辉